Профессор, юрист Сагиндык Журсимбаев не разделяет аргументы сторонников конституционной реформы, которые связывают её с модернизацией политической системы государства. Он указывает, что реформа обернется сохранением или даже усилением суперпрезидентской модели правления и декларативным характером демократических норм.
Принцип разделения властей является одним из краеугольных камней правового государства. Он получил широкое распространение и стал основой системы сдержек и противовесов, объединяющей правовые, организационные и институциональные механизмы, которые не только разграничивают полномочия ветвей власти, но и обеспечивают их взаимный контроль, препятствуя злоупотреблениям властью. Впервые комплексно этот принцип был воплощён в Конституции США 1787 года, где чётко разграничивались полномочия Конгресса, Президента и Верховного суда. Сегодня его идеи лежат в основе многих демократических систем и продолжают формировать модели власти по всему миру.
Система сдержек и противовесов – это фундаментальный принцип организации государственной власти, призванный обеспечить её баланс, предотвратить узурпацию полномочий одним органом и защитить права граждан. Каждая ветвь власти должна обладать собственной компетенцией и действовать независимо. Применение принципа разделения властей обеспечивает демонополизацию управления государством: она исключает сосредоточение всей власти в руках одного человека и защищает общество от авторитарных и диктаторских режимов.
В проекте Конституции Казахстана сохраняется принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Хотя этот принцип закреплён в Конституции уже более 30 лет, сильная президентская форма правления с обширными полномочиями руководителя страны делает его полноценную реализацию проблематичной. В настоящее время функционирование всех ветвей государства во многом определяется Президентом Республики – главой государства, который формирует основные направления внутренней и внешней политики и обеспечивает согласованное действие всех органов власти.
Конституция позиционирует Президента в качестве гаранта единства народа, прав и свобод человека. К сожалению, в проекте Конституции сохранились старые нормы дискриминационного характера: на пост Президента может претендовать лишь гражданин по рождению, свободно владеющий государственным языком, проживающий последние пятнадцать лет в Казахстане и обладающий как минимум пятилетним опытом работы на государственной службе. Подобные ограничения выглядят чрезмерно жёсткими, так как исключают из избирательного процесса квалифицированных кандидатов с высоким потенциалом, добившихся значимых успехов вне государственной службы. Почему обязательное проживание в стране должно быть критерием, если кандидат поддерживал прочную политико-правовую связь с Казахстаном, как, например, действующий Президент во время своей работы в Женеве?
Одним из наиболее дискриминационных критериев для кандидатов на пост остаётся требование свободного владения государственным языком. Языковая комиссия за годы работы стала инструментом, который фактически отсекает кандидатов, неугодных власти, превращая формальный языковой ценз в способ контроля над выборами. Между тем для успешного исполнения обязанностей достаточно способности к вербальной коммуникации и базового знания языка. В конечном счёте избиратели сами способны определить, кто достоин быть главой государства.
Согласно новой Конституции, Президент назначает вице-президента и премьер-министра с одобрения Курултая и формирует состав Правительства. Кандидат на пост председателя Курултая также выдвигается Президентом. Глава государства принимает присягу депутатов и подписывает законы либо возвращает их на повторное рассмотрение, то есть обладает правом вето, позволяющим блокировать любой закон, который противоречит его позиции.
Президент также обладает правом издавать указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории республики. Он самостоятельно назначает министров иностранных дел, обороны и внутренних дел и принимает присягу членов Правительства. Он назначает и освобождает от должностей руководителей ключевых государственных органов: председателя Конституционного суда, председателя Верховного суда, председателя Национального банка, генерального прокурора, председателя КНБ, председателя ЦИК, председателя Высшей аудиторской палаты, председателя Высшего судебного совета, начальника Службы государственной охраны и уполномоченного по правам человека. Кроме того, он вправе образовывать и реорганизовывать государственные органы, непосредственно подчинённые ему, назначать и освобождать от должностей их руководителей, назначать глав дипломатических представительств.
Президент с согласия Курултая назначает на должности 10 судей Конституционного суда сроком на 8 лет, 6 членов ЦИК сроком на 5 лет, 8 членов Высшей аудиторской палаты сроком на 5 лет.
Президент является Верховным главнокомандующим Вооружёнными Силами Казахстана, назначает и освобождает от должностей высшее командование казахстанской армии. Все силовые ведомства подотчётны и подчиняются непосредственно только Президенту РК.
Назначение акимов столицы, областей и городов республиканского значения осуществляется Президентом с согласия депутатов соответствующих маслихатов. Президент выдвигает не менее двух кандидатур, по которым проводится голосование, и сохраняет за собой право освобождать акимов от должностей по собственному усмотрению.
Таким образом, Президент республики получает расширенные полномочия по назначению высших должностных лиц, при этом согласие Курултая носит скорее символический характер.
Конституционно-правовая ответственность Президента практически сведена к минимуму: законы перед подписанием предварительно скрепляются подписями председателя Курултая и премьер-министра, которые отвечают за их соответствие Конституции. Акты Президента, издаваемые по инициативе Правительства, также требуют подписи премьер-министра, возлагающей на него ответственность за законность. Президент же несёт ответственность только в случае государственной измены.
Президент формально не относится ни к одной из ветвей власти, однако фактически занимает доминирующее положение в системе высших государственных органов. Он стоит над законодательной, исполнительной и судебной ветвями, играя ключевую роль в их функционировании. Полномочия Парламента и других институтов при этом во многом носят ограниченный характер. Хотя Конституция предусматривает согласие депутатов Курултая при назначении на ряд значимых должностей, на практике такая процедура выглядит скорее формальной. Отказать Президенту практически невозможно: в случае повторного несогласия с предложенными кандидатурами он вправе распустить Курултай. По мнению разработчиков Конституции, право Президента распустить Курултай в случае повторного отказа в даче согласия на назначение отдельных должностных лиц должно стимулировать политические силы к поиску компромисса и ответственному поведению. Предполагается, что такие полномочия выполняют превентивную функцию и предотвращают институциональные конфликты.
В то же время существуют сторонники иной точки зрения. По их мнению, сужение свободы выбора и угроза роспуска Курултая в случае отказа согласовать предложенную Президентом кандидатуру – так называемая превентивно-предупредительная норма – фактически ассоциируется с механизмом политического давления. Подобный способ воздействия ставит депутатов перед жёсткой альтернативой: либо поддержать решение главы государства, либо столкнуться с роспуском Парламента. В таких условиях инстинкт политического самосохранения неизбежно побуждает их соглашаться практически с любым представлением Президента.
Во многих президентских республиках главы государств не обладают правом роспуска парламента. Там парламент рассматривается как самостоятельный и независимый орган, выражающий волю народа, а его досрочный роспуск воспринимается как вмешательство в сферу народного суверенитета. Закрепление в Конституции самой возможности такого шага в качестве инструмента давления выглядит сомнительным. Депутаты делегированы народом, и это предполагает уважение к их позиции и свободе голосования. Более того, возникает логичный вопрос: почему при назначении акимов в маслихаты предлагается не менее двух кандидатур для голосования, тогда как для Курултая установлен безальтернативный порядок? Насколько легитимным можно считать согласие, если депутаты вынуждены принимать решение под угрозой роспуска?
Таким образом, в новой Конституции не просматриваются реальные механизмы реализации принципа «сдержек и противовесов». Действующие ветви власти фактически не обладают самостоятельностью. Правительство полностью формируется Президентом, а его подотчётность Курултаю носит чисто формальный характер. Более того, законопроекты, внесённые Правительством, подлежат рассмотрению Парламентом немедленно.
Судебная власть в стране полностью зависит от Президента, поскольку все судьи назначаются его указами. Это касается и Конституционного суда: председатель назначается единолично, а остальные судьи – с формальным согласием Курултая. Верховный суд о состоянии отправления правосудия и генеральный прокурор, осуществляющий высший надзор за соблюдением законности в стране, освобождены от обязанности отчитываться перед депутатами.
Законодательная власть формируется провластными депутатами, избранными населением, причём значительная часть из них официально является беспартийной. Все депутаты объединяются во фракции, которые подчиняются председателю Курултая, назначаемому по предложению Президента. Курултай при принятии законов ограничен конкретными сферами, что существенно сужает возможности законодательной ветви власти.
Президент в случае досрочного прекращения полномочий депутатов может издавать указы, имеющие силу законов, в том числе конституционных, как это было с экс-президентом, который единолично осуществлял законодательную функцию в течение девяти месяцев после разгона Верховного Совета – вплоть до формирования двухпалатного парламента. Этот прецедент иллюстрирует ограниченность парламентской независимости и концентрацию власти в руках главы государства.
Кроме того, Правительство вправе принимать под свою ответственность временные нормативные правовые акты, обладающие силой закона, по отдельным вопросам. При этом проекты законов, инициированные самими депутатами, могут быть внесены лишь при условии положительного заключения Правительства. Яркий пример – попытка депутатов рассмотреть собственный проект Закона «О парламентском расследовании», которая так и не была реализована, хотя во многих демократических странах институт парламентского расследования давно является неотъемлемой частью системы парламентского контроля. Аналогичные механизмы предусмотрены и в правовых системах ряда постсоветских стран. Тем более что существует Модельный закон, разработанный Межпарламентской ассамблеей государств – участников СНГ.
Функция Народного совета Казахстана остаётся не до конца понятной. С одной стороны, он позиционируется как высший консультативный орган, с другой – наделён полномочиями вносить в Курултай проекты законов и выдвигать инициативу о проведении всенародного референдума. Представляется сомнительным, что консультативный орган может обладать правом законодательной инициативы.
Главное – насколько корректно уже в первой статье утверждать, что Республика Казахстан является демократическим и правовым государством, когда в последующих статьях фактически действующая модель управления носит суперпрезидентский характер и содержит элементы авторитаризма. Это особенно проявляется в установлении дискриминационных цензов для избрания Президента, а также в обязательном членстве в партии для возможности быть избранным в Курултай, что ограничивает участие граждан в политическом процессе и снижает легитимность представительной власти.
В Конституции утверждается, что народ Казахстана является единственным источником государственной власти и носителем суверенитета. Однако на практике эта декларация сталкивается с серьёзными ограничениями. Установленная пропорциональная система выборов существенно ограничивает права избирателей, а возможности законодательного органа для реального контроля и принятия решений крайне скудны. Земля и все природные ресурсы, согласно Конституции, принадлежат народу, но фактическое право распоряжения ими принадлежит государству.
Проект Конституции изобилует сложными лингвистическими новшествами, смысл которых далеко не всегда очевиден. Зачем в Основном законе разъясняется, что такое брак? Содержится и ряд норм, которые вполне могли бы регулироваться обычными законами. Одновременно заметны и существенные ограничения. Формально гражданам гарантируется свобода объединений, однако до настоящего времени в стране не зарегистрирована ни одна оппозиционная партия. Исключены нормы о предоставлении бесплатной юридической помощи в случаях, предусмотренных законом, а также о праве граждан на получение гарантированного объёма бесплатной медицинской помощи. Кроме того, исключено положение о приоритете международных договоров, ратифицированных республикой. Всё это в совокупности вызывает серьёзные вопросы о реальном содержании провозглашённых прав и гарантий.
Права и свободы человека в новой Конституции формально признаются и гарантируются. Так, предоставляется право на проведение мирных собраний. Однако их реализация ставится в зависимость от расплывчатого условия – если они не нарушают права и свободы других лиц. Попробуй докажи, что твоё собрание никому не мешает – ни движению транспорта, ни пешеходам, ни «общественному порядку». Ситуация ещё более усложнилась после принятия закона «О профилактике правонарушений», где впервые появилось понятие «антиобщественное поведение». Теперь правоохранительные органы вправе вмешиваться и на более ранней стадии – когда поведение может быть признано просто нежелательным или «неправильным».
Право на проведение митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, закреплённое в действующей Конституции, в новом Основном законе вообще исключено. Парадоксально, но даже в Конституции 1936 года, принятой в сталинский период, эти права не только были закреплены, но и сопровождались обязательством государства обеспечивать их реализацию. Прямо указывалось, что гражданам предоставляются типографии, запасы бумаги, общественные здания, улицы, средства связи и иные материальные условия, необходимые для осуществления этих прав.
И наконец, остаётся без должного внимания важное обстоятельство: в соответствии с Конституционным законом «О республиканском референдуме» от 2 ноября 1995 года № 2592 предметом референдума не могут быть вопросы, способные повлечь нарушение конституционных прав и свобод человека, а также обязательств, вытекающих из международных договоров республики.
Закрепляя президентскую форму правления, проект Конституции одновременно предусматривает такую концентрацию полномочий главы государства, которая по своим характеристикам приближается к суперпрезидентской модели. Видимо, Конституционная комиссия не приняла во внимание выступления К.-Ж. Токаева, неоднократно заявлявшего, что «государству необходимо уходить от модели суперпрезидентской республики. Речь прежде всего идёт об окончательном переходе от суперпрезидентской формы правления к президентской республике с сильным парламентом».
Если бы целью действительно было внедрение сильного и дееспособного парламента, достаточно было бы предусмотреть полномочия, которыми ранее обладали депутаты Верховного Совета.
Сегодня полномочия главы государства значительно превышают типичные рамки классической президентской республики. Так, даже по действующему Основному закону кандидатуры руководителей ряда ведущих государственных органов, включая председателей Конституционного и Верховного судов, подлежали предварительному согласованию с Парламентом. По проекту новой Конституции их Президент просто назначает.
Каждый год аналитическое подразделение The Economist – The Economist Intelligence Unit (EIU) – публикует Индекс демократии, отражающий состояние политических режимов в 167 странах мира. Казахстан в 2024 году оказался на 118‑м месте с оценкой 3,08 балла, попав в категорию авторитарных режимов. Главное, чтобы не получилось, как в известном изречении: «Власть развращает, абсолютная власть развращает абсолютно».
В связи с этим для обеспечения реальной реализации принципа разделения властей необходимо формирование сильного парламента, ограничение воздействия органов исполнительной власти на деятельность депутатов, а также гарантированная независимость судебной власти. Конституционные нормы должны быть такими, чтобы каждая ветвь власти могла эффективно сдерживать другие.
Сагиндык Журсимбаев,экс-депутат Верховного Совета, доктор юридических наук
