Парламент Казахстана 6 февраля принял законопроект по вопросам конкуренции, который вызывает массу вопросов, в том числе самый важный – способствует ли он тому, для чего принимался – честной конкуренции на отечественных рынках. Об этом наш разговор с исполнительным директором общественного фонда «Адал Казахстан», экспертом проекта «Решение вопросов коррупции в законах, регулирующих деятельность бизнеса» Независимого антикоррупционного совета Кадыржаном Аскаровым.
– Насколько я знаю, вы проводили экспертизу законопроекта «О конкуренции». Какое отношение ваша организация имеет к документу?
– Во многих странах мира институты гражданского общества играют все большую роль в законотворческом процессе. Они участвуют в общественной экспертизе (в том числе и антикоррупционной) НПА и их проектов, причем эта экспертиза обязательна к рассмотрению депутатами законодательных органов. К сожалению, мы в число этих стран пока не входим.
В рамках учебной поездки в Грузию, Молдову, Эстонию, Финляндию члены НАС познакомились с антикоррупционной методологией и электронной программой «СОФТ» – продукта Центра анализа и предупреждения коррупции (Молдова), разработанного при финансовой поддержке Европейской Комиссии, Шведского агентства по международному сотрудничеству и Совета Европы. В 2011 году эта программа была адаптирована казахстанскими экспертами и представлена экспертному сообществу под названием «САРАПТАМА». Цель проекта – создание платформы экспертов для работы по выявлению возможных моментов коррупционности в бизнес-законодательстве Республики Казахстан.
В качестве сертифицированного эксперта по выявлению коррупционных норм в законопроектах наш фонд еще в сентябре прошлого года подготовил антикоррупционную экспертизу правительственного варианта законопроекта Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам конкуренции», который был разработан в 2012 году Министерством экономического развития и торговли (МЭРТ) Республики Казахстан. С октября шли переговоры о проведении презентации экспертных заключений в парламенте. Всего экспертами были подготовлены экспертизы пяти законопроектов. Однако эта презентация состоялась лишь 24 января текущего года, когда законопроект уже прошел обсуждения в обеих палатах парламента. На прошлой неделе он был принят им окончательно.
– И много у вас было замечаний по законопроекту?
– Первоначальное экспертное заключение к правительственному варианту законопроекта содержало 24 замечания. Многие из них подтвердились, и недостатки были устранены после поправок мажилиса парламента. Так, к примеру, в статье 32 закона «О конкуренции» был восстановлен подробный перечень антиконкурентных действий государственных органов, который разработчик предлагал исключить. И все же ряд существенных недостатков сохранился.
Прежде всего, это недостатки концептуального характера. В частности, разработчиком законопроекта (МЭРТ) не учтены ценные рекомендации ученого совета своего же Института экономических исследований по устранению основных проблем отечественной политики и конкурентного (антимонопольного) законодательства. Автором этого отчета является признанный эксперт в области антимонопольной (конкурентной) политики А.Бикебаев. Кстати, в 2010 году Институтом Генеральной прокуратуры РК была издана и рекомендована к использованию его монография «Конкурентное (антимонопольное) право и политика Республики Казахстан».
В аналитическом отчете отмечено, что одной из концептуальных ошибок нашего законодательства является постановка перед антимонопольным органом цели по защите прав и краткосрочных интересов потребителей и по усилению контроля над ценами субъектов рынка. В то время как в мировой практике целью антимонопольных органов является удовлетворение интересов потребителей через защиту экономической конкуренции и повышение эффективности экономики.
– А если все это изложить простым языком…
– Хорошо, рассмотрим это на конкретных примерах. Так, из закона «О конкуренции» исключены статьи 34, 35 и 36, определяющие понятие государственной помощи, регламентирующие порядок ее предоставления и последствия нарушения требований закона по ее предоставлению и использованию.
Необходимость исключения этих статей разработчик обосновал сомнительными аргументами: он считает достаточными «уже имеющиеся механизмы контроля за государственной помощью со стороны местных и центральных исполнительных органов».
Одновременно, обосновывая дополнения в п.3 ст.31, разработчик законопроекта признает, что «в целом ряде отраслей экономики госпредприятия производят товары без необходимости участия государства, что негативно сказывается на деятельности субъектов частного предпринимательства».
То есть разработчик, с одной стороны, констатирует факт, что «в целом ряде отраслей экономики» осуществляется незаконная деятельность государственных предприятий (которые, кстати, создаются по решению исполнительных органов). А с другой стороны, доверяет этим исполнительным органам контроль за порядком предоставления и использования государственной помощи, которая чаще всего через них же и выделяется.
Таким образом, исключение из закона «О конкуренции» некоторых статей создает условия, позволяющие государственным исполнительным органам, с одной стороны, создавать субъекты государственной монополии на региональном уровне, а с другой, – предоставлять этим субъектам государственную помощь без согласования с антимонопольным органом, без четкой регламентации ее использования и ответственности за нарушение требований закона.
Сейчас под антимонопольным контролем находится хотя бы государственная помощь, выделяемая непосредственно государством. В вышеупомянутом аналитическом отчете ИЭИ МЭРТ экспертами отмечалась необходимость установления такого контроля и над государственной помощью, выделяемой госхолдингами и нацкомпаниями.
Однако теперь обновленный закон «О конкуренции» выводит из-под контроля антимонопольного органа даже государственную помощь, выделяемую через госорганы.
– Вполне закономерен вопрос, а может ли быть эффективным контроль исполнительных органов за создаваемыми ими же госпредприятиями?
– Конечно же, хотелось бы верить в более чистые намерения и помыслы органов исполнительной власти, однако никаких шансов на это не оставляет многочисленная критика в их адрес, в том числе откровения со стороны представителей правящей партии.
В качестве ответа на поставленный вопрос приведу аргументированное мнение руководителя научно-исследовательского антикоррупционного центра Института парламентаризма НДП «Нур Отан» г‑на Батыржана Ашитова, которое прозвучало в его интервью в 2011 году, опубликованном на сайте Zonakz.net.
• «Резонный интерес в обществе вызывают вопросы доминирования государственного сектора в экономике. Те моменты, которые заложены в законе о конкуренции, к сожалению, на сегодня фактически не реализовываются. Потому что государственные органы плодят госпредприятия, хотя прекрасно знают, что они фактически осуществляют рыночные услуги. Эксперты уже давно бьют в колокола: коррупции способствуют бюрократизм, сложность процедур при оказании государственных услуг, разрешительная процедура, высокий уровень монополизма… Тем не менее наше население до сих пор не вступило в ту серьезную фазу противодействия коррупции, которая требуется от нас согласно международным пактам… Необходимо ограничение администрирования бизнеса. Мы должны минимизировать участие государства в бизнес-процессе».
Надеюсь, сказано достаточно красноречиво и комментарии здесь излишни… Обновленный закон «О конкуренции» как раз-таки нацелен на расширение участия исполнительных органов государства в бизнес-процессе.
Еще один серьезный недостаток законопроекта заключается в том, что разработчик допустил коллизию норм права, исключив из компетенции антимонопольного органа право выработки предложений по формированию государственной политики в области защиты конкуренции и ограничения монополистической деятельности, предусмотренное подпунктом 1) статьи 39 закона РК «О конкуренции». При этом не учтено, что статья 41 закона обязывает правление антимонопольного органа «определять приоритеты в области формирования и развития конкурентной политики». То есть законодатель требует от правления антимонопольного органа определять приоритеты и при этом запрещает ему вырабатывать предложения.
– То есть непонятно, каким образом, для чего и для кого тогда антимонопольный орган будет определять эти приоритеты?..
– Указом президента РК общие функции и полномочия в области выработки и формирования политики по вопросам защиты конкуренции и ограничения монополистической деятельности действительно переданы от агентства по защите конкуренции МЭРТ. Однако действующая редакция подпункта 1) статьи 39 закона РК «О конкуренции» никак не нарушает этого указа, а напротив – органично дополняет его. Одновременно она позволяет антимонопольному органу полноценно выполнять свои функции и вырабатывать лишь свои предложения, а не самостоятельно формировать государственную политику в вышеуказанной области.
Необходимо также отметить, что ряд положений законопроекта содержит нормы, наделяющие государственные органы правом действовать по своему усмотрению в зависимости от субъективных факторов, то есть коррупционные факторы, связанные с реализацией дискреционных полномочий.
Например, такие как право судьи на свое усмотрение освобождать или нет субъект рынка от конфискации монопольного дохода при совокупном соблюдении субъектом рынка определенных условий, или возможность антимонопольного органа потребовать от субъектов рынка доказывать труднооценимые и трудноизмеримые показатели.
Кроме того, ряд статей закона наделяют антимонопольный орган широтой дискреционных полномочий. В частности, он может: либо, ссылаясь на статью 55 и подпункт 2 пункта 1 статьи 56, запретить экономическую концентрацию сразу; либо, руководствуясь пунктом 3 статьи 56 и пунктом 2 статьи 56–1, дать согласие /предписание/ на экономическую концентрацию «при условии выполнения участниками экономической концентрации определенных требований и обязательств, которые устраняют или смягчают отрицательное влияние экономической концентрации на конкуренцию».
– Каким образом все эти нововведения отразятся на рынке Казахстана и можно ли сказать, что принятый парламентом закон о конкуренции решит существующие проблемы?
– Законопроект однозначно нуждается в доработке с учетом положительного международного опыта и мнения экспертного сообщества. Мы считаем, что указанные нововведения негативно отразятся на состоянии конкуренции и конкурентоспособности субъектов отечественного рынка. Они не только не решат существующих проблем, а, напротив, усугубят их.
Законопроект ставит в более выгодное положение госпредприятия, госхолдинги и нацкомпании, расширяет вмешательство государства в рыночные отношения и сокращает полномочия антимонопольного органа по регулированию антиконкурентных действий государственных органов.
Дальнейшее расширение доминирования государственного сектора в экономике в условиях наблюдающейся масштабной коррупции однозначно приведет, во-первых, к снижению конкурентоспособности большей части субъектов рынка, а, во-вторых, – к еще большему росту коррупции в государственных исполнительных органах, что негативно отразится как на положении общества, так и на выполнении международных обязательств.
– Скажите, а депутаты парламента были ознакомлены с мнением независимых экспертов, учитывалось ли оно при утверждении документа?
– По ряду объективных и субъективных причин презентация экспертных заключений не состоялась перед парламентариями своевременно, а только 24 января этого года. Однако результаты экспертизы были доведены до сведения соответствующих комитетов парламента еще в декабре в частном порядке, но, к сожалению, не были приняты во внимание. Надо отметить, что мнение некоторых депутатов о недостаточности времени и информации, предоставляемой правительством для рассмотрения законопроекта, и голосовании «практически вслепую».
Однако это не снимает с них ответственности за качество принимаемых законов. Возникает резонный вопрос: для чего создаются и финансируются государством научно-исследовательские учреждения (которые есть практически при каждом министерстве), если их исследования и рекомендации не нужны учредившим их госорганам, не учитываются ни разработчиками законопроектов, ни парламентариями?..
Живой интерес к общественной экспертизе и электронной программе «САРАПТАМА» проявили парламентарии, присутствовавшие на ее презентации, и это вселяет определенный оптимизм и обнадеживает, что не все еще потеряно…
Лариса ЧЕРНЕНКО,
«D»