«Общественная позиция»
(проект «DAT» №8 (372) от 2 марта 2017 г.
Мысли вслух
Историческая дата – 25 лет Республике Казахстан, 21 год Конституции республики – является хорошей опорой для критического осмысления четвертьвекового периода становления государственности Казахстана.
Общественное сознание за эти годы формировалось под влиянием собственного историко-практического опыта и социальной реальности. Духовное единение народа Казахстана составляли устоявшиеся, нравственные ценности, убеждения и представления о будущем. Со временем ценности потеряли цену, убеждения стали неустойчивыми, представления расплывчатыми. По своей природе общественное сознание веками фокусировалось на таких человеческих качествах, как честь, достоинство, доверие. Однако они не были востребованы. Вместо них утвердились угодливость, лицемерие и коррупция. Видимо, поэтому духовно-гуманитарное сознание стало меняться не в лучшую сторону.
Первые годы становления республики народ жил ожиданиями на лучшие изменения, уверенное будущее. Отчужденность от управления делами государства, непричастность к колоссальным природным ресурсам Казахстана привели граждан в состояние потери самоидентичности и незащищенности.
За четверть века народ так и не познал справедливые выборы, честную политику и прозрачную экономику. Надо признать и тот факт, что народ недооценивает себя, а власть переоценивает, в конечном итоге, те и другие в зоне риска. Народу необходимо преодолеть навязанную ему психологию, аутсайдера, то есть постороннего или отстающего.
В свое время действующий режим технично использовал случай, связанный с очередным роспуском парламента, предложив на референдум проект новой Конституции вместо цивилизованной практики подготовки проекта учредительным собранием или парламентом. Власть предпочла закрытый режим работы над проектом с участием узкой группы людей, запретив им обсуждать проект «с кем бы это ни было».
Использовав политическую и правовую неопытность общества, на всенародное обсуждение проекта Конституции было отведено все лишь тридцать календарных дней – с 30 июня по 30 июля 1995 года, а 30 августа состоялся референдум. Демократическая процедура формально была соблюдена, но народ практически отношение к содержанию Конституции не имел.
За двадцать один год действия второй Конституции народ так и не воспринял ее как свое порождение и не бережет как национальное достояние. C принятием второй Конституции начался процесс переориентации системы государственного управления на персонифицированную власть. Не случайно ключевая норма действующей Конституции «с президентской формой правления» является одной из первых статей главного закона государства. Последующие помыслы авторов были направлены на конструирование системы государственной власти под президентскую форму правления. Далее по тексту Конституции, она идет по возрастающей со значительным поглощением полномочии единой государственной власти.
Достигнув определенного уровня, «президентская форма правления» испытывает тягу к расширению авторитарной власти. Чему свидетельство многочисленные дополнения в Конституцию Республики Казахстан, но после референдума (1998, 2007, 2011 годов). Вместе с тем Конституция не раскрывает понятия «с президентской формой правления». Впрочем, такого понятия нет ни в одной Конституции развитых стран мира.
В принципе предопределение Конституции в установлении социальной справедливости и социальной ответственности государственной власти. Иными словами, наряду с юридической сущностью в Основном законе должно преобладать ее социальное предназначение. Но авторы главного закона сосредоточились только на «президентской форме правления».
Официальное наименование Казахстана – Республика обязывает установление республиканской формы правления. Смысловая нагрузка термина «Республика» есть форма управления государством для решения общих дел, а правовой смысл – форма государственного правления исходит от суверенитета народа. Суверенитет народа в своем прямом значении означает – верховная власть народа, которая никаким образом не может принадлежать ни к одному институту государственной власти, конкретной личности или определенному кругу лиц.
При республиканской форме правления государственная власть принадлежит выбранным народом институтам власти на определенный срок. Разновидности республиканской формы правления: президентские, парламентские или смешанные. Отличие только в том, кто формирует правительство и перед кем она несет ответственность. Таким образом, юридическая природа словосочетания «с президентской формой правления» как нормы Конституции в современном мире не подлежит разумению.
Форма правления несет судьбоносное значение, от нее зависит, каким будет политический режим – демократическим или авторитарным. Политический режим сопровождается следующими факторами:
роль, полномочия и место президента в системе единой государственной власти;
порядок и условия формирования парламента;
взаимоотношения президента, парламента и правительства;
степень прав и свобод человека и гражданина;
степень допуска к правосудию;
степень добросовестной конкуренции политических партии;
степень свободы средств массовой информации;
степень политической и юридической ответственности государственной власти.
В Конституции Франции, ставшей моделью казахстанской, четко и однозначно установлено, что «Республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра». Отметим, в современном мире существует две формы правления: монархическая и республиканская.
В Конституции Казахстана установлено: «Государственная власть в Республике едина, …осуществляется … в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную …».
Ключевые слова: «государственная власть едина», «ее разделения».
При сопоставлении редакции двух статей «государственная власть едина», «ее разделения» с изначальной нормой Конституции «с президентской формой правления» не сложно установить противоречие. При утверждении Конституцией, что «государственная власть в Республике едина…» президент, как ни парадоксально, не входит в единую систему государственной власти. К примеру, «Государственная власть Российской Федерации осуществляют Президент… Федеральное собрание (Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство…, суды…».
Второе ключевое слово: «ее разделения» означает рассредоточение властных полномочий во избежание монополии государственной власти кем-либо. Здесь следует отметить: принципу разделения власти категорически не свойственна иерархическая подчиненность какой-либо власти.
С принятием «Декларации о государственном суверенитете Республики Казахстан» 25 октября 1990 года, Конституционного закона «О государственной независимости Республики Казахстан» 16 декабря 1991 года, первой Конституции Казахстана 28 января 1993 году в стране шел процесс разделения государственной власти, взаимодействовавшие между собой с использованием системы сдержек и противовесов. Но непреложный принцип демократии был низведен, а единая государственная власть оказалась под единовластием президента Республики.
Конституция республики удостоила значительным недоверием парламент, представив ему ограниченный правовой статус: «Парламент Республики Казахстан является высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции».
Ключевые слова: «высшим представительным органом», «законодательные функции».
Первоначальное значение статьи в определении полномочий парламента как высшего представительного органа республики, обязанного владеть и влиять от имени народа на социально-политическую жизнь в стране. Однако в реальности парламент отчужден от своего родового предназначения.
Во второй части статьи Конституция не представляет парламенту полноту полномочий законодательного органа. Здесь надо четко осознать, что законодательная функция не заканчивается только принятием закона, а продолжается контролем исполнения законов. Особо отметим, что одной из природной функции парламента является осуществление контроля использования средств республиканского бюджета. Однако у парламента нет полноценных полномочий, также соответствующих структур по контролю за исполнением республиканским бюджетом. Исходя из этих положений, логично подчинить Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета мажилису парламента республики.
Авторы Конституции также воздержались от определения парламента: «…осуществляет законодательную власть». Вместе с тем статус других ветвей власти определен именно так: «Правительство осуществляет исполнительную власть», «Судебная власть осуществляется …», то есть осознано понизили статус парламента.
В соответствии с Конституцией 1993 года парламент являлся единственным законодательным органом с контрольными функциями. Полномочия президента и парламента были сбалансированы.
Предполагаем, что первоначальная идея, давшая начало к принятию второй Конституции, заключалась в лишении контроля парламента за деятельностью правительства. К тому же предстояла приватизация экономического потенциала страны. Поэтому умолчание в Конституции парламента как «единственная законодательная власть Республики с контрольными функциями» допущена преднамеренно.
В развитых государствах мира известны два способа принятия закона на референдуме или в парламенте. В действующей Конституции присутствует подобная норма, но в последующих статьях ее приспосабливают под президентскую форму правления.
В частности:
по инициативе президента парламент вправе делегировать ему законодательные полномочия;
в случае объявления президентом проекта закона срочным, но не рассмотренного парламентом в течение месяца, президент вправе издать указ, имеющий силу закона;
президент имеет право направить возражения по закону, принятого парламентом. Несоблюдение месячного срока рассмотрения возражений в парламенте означает, закон принят в редакции предложенной президентом;
если возражения рассмотрены, но не преодолено хотя бы одной из палат, закон считается не принятым или принятым в редакции предложенной Президентом Республики.
Кроме, вышеназванных законодательных полномочий президент обладает правом законодательной инициативы и по своему усмотрению, имеет право роспуска мажилиса или парламента.
В стране с принятием второй Конституции не было парламентского кризиса или осложнений взаимоотношений парламента с президентом и правительством. Но досрочный роспуск стал, к сожалению, парламентской традицией. Равенством высших институтов государственной власти избираемого народом в лице президента и мажилиса парламента является взаимодействие, взаимозависимость, взаимоответственность, что предопределяет недопустимость иерархической подчиненности. Единственным весомым инструментом влияния президента на законотворчество парламента должно быть право вето.
Отсутствие права роспуска мажилиса уравновешивают два высших органа власти, избранных народом, и обязывают их искать пути конструктивного взаимодействия. Роспуск по своей природе чрезвычайная политическая и правовая мера. В случае крайней необходимости следует установить в Конституции исчерпывающий перечень оснований роспуска. Избавив парламент от прессинга Президента, и стать самостоятельной ветвью государственной власти в пределах своих естественных полномочий.
«Парламент состоит из двух палат: сената и мажилиса, действующих на постоянной основе». Первопричиной создания второй палаты явилась потенциальная вероятность непослушания мажилиса. Поэтому сущность верхней палаты в сдерживание нижней. Для наглядности приведем лишь один пример: «Парламент на совместном заседании палат утверждает отчет правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета об исполнении».
Ключевые слова: «…на совместном заседании», «…отчет», «…об исполнении».
Закон о республиканском бюджете принимается путем последовательного, самостоятельного рассмотрения в мажилисе, затем в сенате. По правовой логике подобная последовательность должна быть и при рассмотрении отчета правительства об исполнении Закона о бюджете. Однако авторы Конституции установили иную процедуру. Отчет об исполнении происходит только на совместном заседании палат. Проблема в том, при многочисленных фактах не освоении, нецелевом использовании бюджетных средств и иных коррупционных нарушениях присутствует вероятность непринятия отчета правительства в мажилисе. Застраховаться от такого исхода можно на совместном заседании палат, где иная система подсчета итогов голосования. Столь немудреная процедура позволяет без осложнения утвердить отчет правительства об исполнении неисполненного республиканского бюджета. В итоге правительство избегает выражения недоверия со стороны мажилиса.
Примечательна еще одна своеобразная функция сената, но в начале отметим, что депутаты верхней палаты не являются прямыми и непосредственными представителями народа Казахстана.
В дополнение внесенного парламентом в Конституцию, но после референдума, сенату представлено беспрецедентное право: «…выполнене функций парламента по принятию конституционных законов и законов в период временного отсутствия мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий».
Представление сенату столь сомнительных прав в понимании современного парламентаризма необъяснимо. В мировой парламентской практике в период роспуска нижней, верхняя палата приостанавливает свои полномочия. И только после избрания нового состава нижней палаты возобновляет свою деятельность.
Следуя истине «все познается в сравнении», приведем неполный перечень полномочий парламента, которыми он обладал по первой Конституции 1993 года и лишен второй Конституцией 1995 года:
единственный законодательный орган Республики;
члены правительства ответственны перед парламентом по вопросам исполнения законов;
дает согласие на назначение заместителей Премьер-министра, министра иностранных дел, обороны, финансов, внутренних дел;
назначает Генерального прокурора;
принимает Конституцию, вносит изменения и дополнения;
дает официальное толкование законов;
принимает решение о проведении референдума;
принимает решения об изменении границ Республики Казахстан;
устанавливает порядок решения вопросов административно-территориального устройства Республики;
решает вопросы государственного займа и оказания Республикой экономической и иной помощи;
президент не имел право роспуска парламента;
парламент не имел право импичмента президента.
В итоге ограниченный второй Конституцией республики подлинных полномочий парламент преобразован в легитимационный орган функционирования авторитарного режима.
В начале становления государственности Казахстана институт президента вводился в целях усиления исполнительной власти. Но по мере развития авторитарного режима президент своеобразно дистанцировался от исполнительной власти.
Конституция определила статус правительства в следующей редакции: «Правительство осуществляет исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью».
Ключевые слова: «…возглавляет систему исполнительных органов» и «… осуществляет руководство».
Президент Республики Казахстан:
определяет структуру правительства;
образует, упраздняет и реорганизует центральные исполнительные органы;
назначает и освобождает членов правительства;
поручает правительству внесение законопроекта в Мажилис;
отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов правительства и Премьер-министра, акимов областей, городов республиканского значения и столицы;
утверждает единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета Республики;
утверждает государственные программы;
назначает акимов областей, городов республиканского значения и столицы;
председательствует на заседаниях правительства по особо важным вопросам.
Приведенный неполный перечень полномочий показывает, что ключевые слова: «…возглавляет систему исполнительных органов», «…осуществляет руководство» более свойственны президенту, чем правительству.
В Конституции Франции прообраза казахстанской установлено: «Правительство определяет и проводит политику нации».
Правительство Казахстана не определяет социально-экономическую политику государства. Премьер-министр не обладает правом предлагать кандидатуры на должности министра иностранных дел, обороны, внутренних дел и юстиции. Даже принятие элементарного годового плана законопроектных работ невозможно без предварительного согласия Администрации президента республики. В итоге премьер-министр и его кабинет осуществляют лишь административные функции. Иными словами, двойственность исполнительной власти лишает самостоятельности правительства в пределах присущих ему полномочий. Иной статус и ответственность придает правительству, когда премьер-министр, как кандидат на назначение, предлагает программу действий и получает доверие мажилиса.
Первую Конституцию Республики Казахстан именуют «компромиссной», вторую «дарованной». Во Франции существует мнение, что Конституция страны «…скроена точно по мерке де Голля».
Третья Конституция Республики Казахстана надлежит быть живой, мыслящей, совестливой, созидательной посредством народа и для народа.
В настоящее время социально-правовое сознание народа значительно выше, чем в прежние годы. Часть общества признает существующий политический режим. Другая видит недостатки, но приспособилась к лицемерию и коррупции. Третьи уверены в необходимости перемен системы государственного управления.
К сожалению, сегодня власть не признает органичность экономики и политики. Это значит, без гармоничного развития экономики и политики быть не может эффективной системы государственного управления. Ведь государство – это не только территория страны и ее население, но и четко сбалансированная, эффективная, ответственная, подотчетная, единая государственная власть.
При президентской форме правления система государственного управления не институциональна, а персонифицирована.
При республиканской форме правления законная власть сменяема и несет политическую и юридическую ответственность. Непременным условием при республиканской форме правления является действенная система сдержек и противовесов взаимоотношений президента и парламента. Неотчуждаемым составляющим также является доступ к правосудию и местное самоуправление.
Основной задачей республиканской формы правления рассредоточение превосходства какой-либо ветви государственной власти или иной власти. Но безмерное усиление полномочий президента сковывает потенциал трех ветвей государственной власти. Уязвимость Конституции в президентской форме правления вне единой государственной власти в отсутствии реальных механизмов разделения властей и системы сдержек и противовесов. Конституция должна установить: «…Государственная власть в Республике едина, осуществляется Президентом, Парламентом, Правительством и судами, которые самостоятельны в пределах их полномочий».
Авторитет власти и личности во власти соразмерен степени его ответственности. Стало быть, необходимо конституционно установить ответственность президента республики, парламента и его депутатов, премьер-министра и министров. Ответственность необходима в целях воспрепятствования отрицательным последствиям от действий и бездействий власти. Для этого крайне важно принятие самостоятельного конституционного закона «О правовой ответственности высших органов власти в Республике Казахстан».
Изменения в Конституцию республики неизбежны, тому обязывает ограничение полномочий парламента, правительства, отсутствие доступа к правосудию, красный уровень коррупции, равнодушие общества, невежество чиновников. Но будет ли предметом широкого общественного обсуждения? Либо парламент в присущей ему практике снова примет изменения за несколько минут.
Многолика новейшая история Казахстана, но истинное лицо нам еще предстоит познать.
Мурат РАЕВ,
юрист
