ВЛИЯЮТ ЛИ ИЗМЕНЕНИЯ в Конституцию Республики Казахстан НА ЗЕМЕЛЬНЫЙ ВОПРОС?

«Обще­ствен­ная позиция»

(про­ект «DAT» №6 (370) от 16 фев­ра­ля 2017 г.

 

26‑я ста­тья: где «соба­ка» зарыта?

 

 

Ком­мен­та­рий академика:

 

Май­дан СУЛЕЙМЕНОВ, дирек­тор НИИ

част­но­го пра­ва Кас­пий­ско­го университета,

д.ю.н., про­фес­сор, ака­де­мик НАН РК

 

 

В преды­ду­щем номе­ре «Обще­ствен­ной пози­ции» было опуб­ли­ко­ва­но «Заклю­че­ние НИИ част­но­го пра­ва Кас­пий­ско­го уни­вер­си­те­та о новой редак­ции ста­тьи 26 Кон­сти­ту­ции Рес­пуб­ли­ки Казах­стан» груп­пы уче­ных юри­стов под руко­вод­ством ака­де­ми­ка НАН РК Май­да­на Сулей­ме­но­ва. Сего­дня ака­де­мик про­дол­жит свое рас­суж­де­ние о зло­по­луч­ной 26‑й ста­тье Кон­сти­ту­ции РК.

 

 

Это заклю­че­ние напи­са­но доволь­но слож­ным юри­ди­че­ским язы­ком. Даже моя жена, кото­рая более 40 лет про­жи­ла рядом с юри­стом и непло­хо раз­би­ра­ет­ся в юри­ди­че­ской тер­ми­но­ло­гии, про­чи­тав заклю­че­ние, заяви­ла, что она ниче­го не поняла.

Кро­ме того, мы не ста­ви­ли сво­ей целью свя­зать эти изме­не­ния с земель­ным вопро­сом. Поэто­му ко мне посто­ян­но обра­ща­ют­ся с вопро­са­ми и прось­ба­ми разъ­яс­нить попу­ляр­но содер­жа­ние наше­го заклю­че­ния. И, глав­ное, объ­яс­нить, как свя­за­ны изме­не­ния в ста­тью 26 Кон­сти­ту­ции с реше­ни­ем вопро­са о зем­ле. Поэто­му я решил отве­тить на эти вопросы.

Вопрос: Чем была вызва­на необ­хо­ди­мость вне­се­ния изме­не­ний в ста­тью 26 Конституции?

Ответ: Ничем. В пору­че­нии пре­зи­ден­та РК Рабо­чей груп­пе гово­ри­лось толь­ко о пере­рас­пре­де­ле­нии пол­но­мо­чий меж­ду вет­вя­ми госу­дар­ствен­ной вла­сти. Отку­да воз­ник­ла ста­тья 26, непо­нят­но. При­чем пред­ла­га­е­мые изме­не­ния не повы­ша­ют кон­сти­ту­ци­он­ный уро­вень защи­ты пра­ва соб­ствен­но­сти, а напро­тив, суще­ствен­но ухуд­ша­ют пра­во­вое поло­же­ние соб­ствен­ни­ков имущества.

Вопрос: Что озна­ча­ет заме­на слов «граж­дане Рес­пуб­ли­ки Казах­стан» на сло­во «каж­дый» в пунк­те 1 ста­тьи 26 Кон­сти­ту­ции «Граж­дане Рес­пуб­ли­ки Казах­стан могут иметь в част­ной соб­ствен­но­сти любое закон­но при­об­ре­тен­ное имущество»?

Ответ: В меж­ду­на­род­ных доку­мен­тах, напри­мер, во Все­об­щей декла­ра­ции прав чело­ве­ка под сло­вом «каж­дый» пони­ма­ют­ся пра­ва чело­ве­ка как есте­ствен­ные пра­ва, дан­ные чело­ве­ку с момен­та рож­де­ния. Эти пра­ва под­ле­жат без­услов­ной защи­те неза­ви­си­мо от того, преду­смот­ре­ло их госу­дар­ство или нет. Кро­ме того, выде­ля­ют­ся пра­ва граж­да­ни­на, закреп­ля­е­мые, охра­ня­е­мые и гаран­ти­ру­е­мые каж­дым государством.

Кон­сти­ту­ция РК вос­при­ня­ла это деле­ние. В раз­де­ле II Кон­сти­ту­ции, кото­рый назы­ва­ет­ся «Чело­век и граж­да­нин», в одних слу­ча­ях упо­треб­ля­ет­ся сло­во «каж­дый» (напри­мер, «каж­дый име­ет пра­во на лич­ную сво­бо­ду» – ста­тья 16 Кон­сти­ту­ции), в дру­гих – сло­ва «граж­дане РК» (напри­мер, «Граж­дане РК име­ют пра­во на охра­ну здо­ро­вья» – ст. 29 Конституции).

Одна­ко сле­ду­ет отме­тить, что в насто­я­щее вре­мя грань меж­ду пра­ва­ми чело­ве­ка и пра­ва­ми граж­да­ни­на прак­ти­че­ски исчез­ла. В пра­во­вой док­трине сей­час выде­ля­ют­ся сле­ду­ю­щие пра­ва чело­ве­ка: лич­ные, поли­ти­че­ские, соци­аль­ные, эко­но­ми­че­ские, куль­тур­ные, эко­ло­ги­че­ские. Нетруд­но заме­тить, что все эти пра­ва одно­вре­мен­но явля­ют­ся и пра­ва­ми граж­да­ни­на. И нель­зя как-то раз­де­лять их и выпя­чи­вать одни пра­ва перед другими.

Поэто­му заме­на в отно­ше­нии соб­ствен­но­сти слов «граж­дане РК» на сло­во «каж­дый» выгля­дит, по мень­шей мере, нера­зум­но. С какой ста­ти? И зачем? Поче­му тогда такую же опе­ра­цию не про­ве­сти с пра­ва­ми на усло­вия тру­да (ст. 28 Кон­сти­ту­ции), на охра­ну здо­ро­вья (ст. 29), на обра­зо­ва­ние (ст. 30) и дру­гие, в отно­ше­нии кото­рых сохра­ня­ет­ся тер­мин «граж­дане РК»? Чем эти пра­ва хуже, чем пра­во на имущество?

Не сле­ду­ет так­же забы­вать, что текст раз­де­ла II Кон­сти­ту­ции состав­лял­ся в 1995 году мини­стром юсти­ции РК, про­фес­со­ром Нагаш­ба­ем Аман­га­ле­е­ви­чем Шай­ке­но­вым, кото­рый являл­ся круп­ней­шим спе­ци­а­ли­стом имен­но в вопро­се о пра­вах чело­ве­ка (его док­тор­ская дис­сер­та­ция была посвя­ще­на это­му вопро­су). Несо­мнен­но, при под­го­тов­ке это­го раз­де­ла он учел все нюан­сы соот­но­ше­ния прав чело­ве­ка и прав граж­да­ни­на. Поэто­му вно­сить такие изме­не­ния без серьез­ных науч­ных иссле­до­ва­ний недопустимо.

Вопрос: Рас­про­стра­ня­ют­ся ли изме­не­ния в ста­тью 26 Кон­сти­ту­ции на пра­во соб­ствен­но­сти на землю?

Ответ: Несо­мнен­но, рас­про­стра­ня­ют­ся. И тот, кто это отри­ца­ет, силь­но лука­вит и роня­ет свое про­фес­си­о­наль­ное рено­ме как юри­ста, тем более циви­ли­ста. В пунк­те 3 ста­тьи 6 Кон­сти­ту­ции, закреп­ля­ю­щем пра­во соб­ствен­но­сти на при­род­ные ресур­сы, гово­рит­ся о пра­ве част­ной соб­ствен­но­сти на зем­лю. Поэто­му земель­ные участ­ки, вве­ден­ные в товар­ный обо­рот и при­над­ле­жа­щие на пра­ве част­ной соб­ствен­но­сти граж­да­нам и юри­ди­че­ским лицам, явля­ют­ся таки­ми же объ­ек­та­ми пра­ва соб­ствен­но­сти и таким же иму­ще­ством в смыс­ле ста­тьи 115 Граж­дан­ско­го кодек­са РК, как и любые дру­гие объ­ек­ты граж­дан­ских правоотношений.

Все поло­же­ния ста­тьи 26 Кон­сти­ту­ции рас­про­стра­ня­ют­ся на пра­во част­ной соб­ствен­но­сти граж­дан и юри­ди­че­ских лиц на земель­ные участки.

Вопрос: Повли­я­ет ли заме­на слов «граж­дане РК» на «каж­дый» на дей­ствие мора­то­рия на про­да­жу зем­ли иностранцам?

Ответ: Это самый ост­рый вопрос, кото­рый вызвал мас­су ком­мен­та­ри­ев в соци­аль­ных сетях. Я раз­де­ляю чув­ства оза­бо­чен­но­сти поли­то­ло­гов, исто­ри­ков и дру­гих граж­дан РК, кото­рые эмо­ци­о­наль­но заяв­ля­ют, что это дивер­сия, попыт­ка околь­ным путем отме­нить мора­то­рий по зем­ле и т.п. Одна­ко, будучи спе­ци­а­ли­стом в этой обла­сти в силу того, что я мно­го лет зани­ма­юсь про­бле­ма­ми пра­ва соб­ствен­но­сти и явля­юсь авто­ром ком­мен­та­рия к ста­тьям 6 и 26 Кон­сти­ту­ции, хочу выска­зать про­фес­си­о­наль­ную юри­ди­че­скую точ­ку зре­ния. Заме­на слов «граж­дане РК» на «каж­дый» ров­ным сче­том ниче­го не меня­ет в пра­во­вом поло­же­нии граж­дан и ино­стран­цев в отно­ше­нии пра­ва част­ной соб­ствен­но­сти, в том чис­ле и на землю.

Я не скло­нен раз­де­лять мрач­ные кар­ти­ны исто­ри­ков и поли­то­ло­гов, кото­рые они рису­ют нам в отно­ше­нии прав ино­стран­цев на зем­лю. По их мне­нию, если каж­дый ино­стра­нец будет обла­дать пра­вом соб­ствен­но­сти на зем­лю, после вступ­ле­ния в силу изме­не­ний в ста­тью 26 Кон­сти­ту­ции появит­ся воз­мож­ность отме­нить мора­то­рий на про­да­жу зем­ли иностранцам.

Одна­ко все дело в том, что и сей­час каж­дый ино­стра­нец име­ет пра­во при­об­ре­сти зем­лю на пра­ве част­ной соб­ствен­но­сти. Все дело в том, что в Казах­стане, так же, как и во всех стра­нах все­го мира, суще­ству­ет такое поня­тие, как «наци­о­наль­ный режим». Это озна­ча­ет, что ино­стран­цы поль­зу­ют­ся в стране теми же пра­ва­ми, что и граж­дане этой стра­ны с огра­ни­че­ни­я­ми, уста­нов­лен­ны­ми зако­ном. При­чем во мно­гих стра­нах наци­о­наль­ный режим уста­нов­лен без каких-либо изъ­я­тий для иностранцев.

Этот режим закреп­лен в пунк­те 4 ста­тьи 12 Кон­сти­ту­ции РК. Для боль­шей ясно­сти я при­ве­ду этот пункт цели­ком: «Ино­стран­цы и лица без граж­дан­ства поль­зу­ют­ся в Рес­пуб­ли­ке Казах­стан пра­ва­ми и сво­бо­да­ми, а так­же несут обя­зан­но­сти, уста­нов­лен­ные для граж­дан, если иное не преду­смот­ре­но Кон­сти­ту­ци­ей, зако­на­ми и меж­ду­на­род­ны­ми договорами».

То есть сохра­ним мы в Кон­сти­ту­ции тер­мин «граж­дане РК» или заме­ним его на сло­во «каж­дый», ситу­а­ция не изме­нит­ся ни на грамм. И в том, и в дру­гом слу­чае ино­стран­цы поль­зу­ют­ся в Казах­стане теми же пра­ва­ми, что и граж­дане РК. Огра­ни­чить эти пра­ва мож­но зако­на­ми. К таким зако­нам отно­сит­ся и Закон о вве­де­нии мора­то­рия на про­да­жу зем­ли ино­стран­цам. И дей­ствие это­го зако­на ни в какой мере не может быть поко­леб­ле­но вве­де­ни­ем сло­ва «каж­дый».

Вопрос: В чем смысл допол­не­ния в пункт 2 ста­тьи 26 Кон­сти­ту­ции: «Не допус­ка­ет­ся при­ня­тие зако­нов и иных пра­во­вых актов, огра­ни­чи­ва­ю­щих или лиша­ю­щих пра­ва соб­ствен­но­сти на иму­ще­ство, при­об­ре­тен­ное закон­ным путем, если иное не преду­смот­ре­но Кон­сти­ту­ци­ей»? Не повли­я­ет ли это допол­не­ние на судь­бу огра­ни­че­ний на при­об­ре­те­ние част­ной соб­ствен­но­сти на зем­лю иностранцами?

Ответ: Дан­ное допол­не­ние внешне направ­ле­но на под­ня­тие защи­ты и непри­кос­но­вен­но­сти соб­ствен­но­сти на кон­сти­ту­ци­он­ный уро­вень. На самом деле при­ня­тие это­го допол­не­ния при­ве­дет к ухуд­ше­нию пра­во­во­го режи­ма пра­ва соб­ствен­но­сти граж­дан РК.

Если пере­ве­сти это допол­не­ние на нор­маль­ный чело­ве­че­ский язык, это озна­ча­ет, что огра­ни­че­ния и лише­ние пра­ва соб­ствен­но­сти могут уста­нав­ли­вать­ся толь­ко Кон­сти­ту­ци­ей. Обыч­ны­ми зако­на­ми (напри­мер, Граж­дан­ским кодек­сом) такие огра­ни­че­ния уста­нав­ли­вать­ся не могут.

В зако­нах в насто­я­щее вре­мя зафик­си­ро­ван ряд огра­ни­че­ний и осно­ва­ний лише­ния пра­ва соб­ствен­но­сти (при­ну­ди­тель­ное отчуж­де­ние, взыс­ка­ние по дол­гам и дру­гие). В слу­чае при­ня­тия изме­не­ний в пункт 2 ста­тьи 26 Кон­сти­ту­ции все эти огра­ни­че­ния, уста­нов­лен­ные зако­ном, могут быть при­зна­ны не соот­вет­ству­ю­щи­ми Кон­сти­ту­ции, так как такие огра­ни­че­ния могут быть уста­нов­ле­ны толь­ко Конституцией.

Меж­ду про­чим, дан­ная поправ­ка гораз­до более опас­на для судь­бы огра­ни­че­ний по зем­ле, чем сло­во «каж­дый». Если огра­ни­че­ния или лише­ния пра­ва соб­ствен­но­сти могут уста­нав­ли­вать­ся толь­ко Кон­сти­ту­ци­ей, то огра­ни­че­ния, уста­нов­лен­ные зако­ном, долж­ны быть отме­не­ны в силу про­ти­во­ре­чия Конституции.

Такая опас­ность все же не про­смат­ри­ва­ет­ся в дей­ству­ю­щей редак­ции попра­вок, так как они каса­ют­ся толь­ко слу­ча­ев огра­ни­че­ния или лише­ния пра­ва соб­ствен­но­сти, уже при­об­ре­тен­но­го закон­ным путем. То есть земель­ный уча­сток дол­жен уже нахо­дить­ся в част­ной соб­ствен­но­сти у ино­стран­ца. И в отно­ше­нии огра­ни­че­ний на пра­во соб­ствен­но­сти на этот земель­ный уча­сток (напри­мер, запрет пере­про­да­вать его) или лише­ния пра­ва соб­ствен­но­сти (напри­мер, изъ­я­тие земель­но­го участ­ка) будет дей­ство­вать пра­ви­ло, что такие огра­ни­че­ния или лише­ние прав соб­ствен­но­сти на уже при­об­ре­тен­ный уча­сток могут уста­нав­ли­вать­ся толь­ко Кон­сти­ту­ци­ей РК. Обыч­ны­ми зако­на­ми (в част­но­сти, Земель­ным кодек­сом) такие огра­ни­че­ния уста­нав­ли­вать­ся не могут. Это ста­вит под удар нор­мы Земель­но­го кодек­са об изъ­я­тии земель­ных участков.

Боль­шой вопрос воз­ни­ка­ет так­же в отно­ше­нии нор­мы, закреп­лен­ной в ста­тье 252 Граж­дан­ско­го кодек­са РК, в соот­вет­ствии с кото­рой если ино­стра­нец при­об­рел закон­ным путем иму­ще­ства, кото­рое он не име­ет пра­ва иметь в част­ной соб­ствен­но­сти (напри­мер, жили­ще), он обя­зан это иму­ще­ство про­дать. После при­ня­тия попра­вок эти и мно­гие дру­гие нор­мы будут под­ле­жать отмене, так как эти вопро­сы могут регу­ли­ро­вать­ся толь­ко Кон­сти­ту­ци­ей РК.

Одна­ко на слу­чаи при­об­ре­те­ния пра­ва соб­ствен­но­сти эта поправ­ка не рас­про­стра­ня­ет­ся. А в слу­чае мора­то­рия речь идет имен­но о при­об­ре­те­нии зем­ли ино­стран­ца­ми. То есть огра­ни­че­ния на при­об­ре­те­ние пра­ва соб­ствен­но­сти на зем­лю ино­стран­ца­ми эта поправ­ка не регу­ли­ру­ет, и, сле­до­ва­тель­но, такие огра­ни­че­ния могут уста­нав­ли­вать­ся не толь­ко Кон­сти­ту­ци­ей, но и законами.

Вопрос: Что делать, если изме­не­ния в ста­тью 26 Кон­сти­ту­ции все же оста­нут­ся в про­ек­те и будут выне­се­ны на референдум?

Ответ: Необ­хо­ди­мо, на мой взгляд, голо­со­вать про­тив этих бес­по­лез­ных и вред­ных изме­не­ний. Про­бле­ма заклю­ча­ет­ся толь­ко в том, что это может повли­ять на судь­бу изме­не­ний по пере­рас­пре­де­ле­нию пол­но­мо­чий меж­ду вет­вя­ми госу­дар­ствен­ной вла­сти, что, конеч­но, нежелательно.

Поэто­му, если изме­не­ния в ста­тью 26 Кон­сти­ту­ции все же сохра­нят­ся, сле­до­ва­ло бы, как мне кажет­ся, раз­де­лить вопрос, выно­си­мый на рефе­рен­дум, на два само­сто­я­тель­ных: 1) об изме­не­ни­ях в ста­тью 26 Кон­сти­ту­ции РК; 2) о пере­рас­пре­де­ле­нии пол­но­мо­чий меж­ду вет­вя­ми госу­дар­ствен­ной вла­сти. Это два совер­шен­но само­сто­я­тель­ных вопро­са, и голо­со­вать­ся они долж­ны отдель­но. В про­тив­ном слу­чае изме­не­ния в ста­тью 26 Кон­сти­ту­ции могут потя­нуть вниз общий итог голо­со­ва­ния на референдуме.