Мурат ТЕМИРХАНОВ, финанстист-экономист, почетный член FCCA (Fellow Chartered Certified Accountant)
- Назначение премьер-министра председателем совета директоров АО «Самрук-Қазына» – это возврат в «Старый Казахстан» худшего образца. Почему не исполняются поручения Касым-Жомарта Токаева о внедрении в законодательство Казахстана наилучших мировых практик, в особенности передовых практик ОЭСР?!
Председателем совета директоров (СД) АО «Фонд национального благосостояния «Самрук-Қазына» (далее ФНБ или «Самка») избран премьер-министр Алихан Смаилов. Ранее, с февраля 2020 года этот пост занимал иностранный эксперт Джон Дудас, который остается в совете простым членом в качестве независимого директора. Наверное, из-за роспуска парламента и назначения парламентских выборов эта негативная новость практически не комментировалась в прессе, а зря.
Назначение премьера Смаилова председателем СД является показательным примером того, что текущие власти вместо проведения реальных реформ квазигосударственного сектора в Казахстане откатываются назад в «Старый Казахстан» худшего образца. Хуже того, данный пример также показывает, что расхождение слов и дел текущего правительства достигло своего максимума.
11 января этого года был опубликован проект Концепции закона по вопросам развития квазигосударственного сектора, разработанный Министерством национальной экономики. На удивление, в отличие от практически всех последних стратегических документов правительства этот документ получился неплохим, особенно с точки зрения кардинальных реформ в «Самрук-Казына». Основной целью концепции является «повышение эффективности квазигосударственного сектора» (далее КГС). В документе отмечается, что на сегодняшний день имеется ряд системных проблем, препятствующих реализации данной цели.
В документе, наконец, признается, что государственное управление квазигосударственном сектором в Казахстане отклоняется от передовой практики стран ОЭСР. В частности, у нас отсутствует единая государственная политика управления субъектами квазигосударственного сектора, которая должна включать обоснование необходимости той или иной государственной собственности. С точки зрения ФНБ, это означает, что правительство должно четко обосновать для парламента и общественности, зачем этот государственный фонд владеет тем или иным бизнесом, и почему этот государственный бизнес нельзя полностью передать частным инвесторам. Это очень серьезная системная проблема, которая не решается с момента обретения независимости Казахстана.
Другой системной проблемой, отмеченной в Концепции, является то, что в Казахстане основная причина ограничения конкуренции на рынке связана с государственным участием в экономике, в частности, из-за широкого присутствия субъектов КГС в различных секторах экономики. От себя дополнительно отмечу, что по уровню государственного участия в экономике Казахстан превышает средние цифры по странам ОЭСР в два раза, а по пяти лучшим странам ОЭСР – в три раза.
Третьей системной проблемой, отмеченной в Концепции, является несовершенство корпоративного управления в квазигосударственном секторе, которое также сильно отстает от лучших международных практик и рекомендаций ОЭСР. Что касается деятельности коммерческих государственных компаний, то в контексте корпоративного управления в документе говорится, что политические государственные служащие зачастую в связи с политической должностью не обладают должной объективностью и независимостью в процессе принятия решений во время заседаний совета директоров таких госкомпаний. Кроме того, политические государственные служащие выполняют функцию регулятора и реформатора госполитики в определённой отрасли экономики, что неминуемо создает конфликт интересов при принятии решений. В этой связи в концепции говорится, что лучшая мировая практика требует вывода политических государственных служащих из составов СД госкомпаний.
Единственной системной проблемой квазигосударственного сектора, которую МНЭ не упомянул в своей концепции, – это использование прибыли государственных компаний и нацхолдингов для финансирования государственных/социальных расходов. Например, правительство вместо того, чтобы субсидировать тарифы на электроэнергию из государственного бюджета заставляет производителей электроэнергии снижать стоимость электроэнергии за счет своей прибыли. В результате в электроэнергетике сложилась катастрофическая ситуация, связанная с очень большим износом оборудования и сетей, и нынешняя зима ясно нам показала, насколько глубока данная проблема.
Другой пример использования нацхолдингов вместо государственного бюджета – это недавнее постановление правительства (29 декабря 2022), требующее от ФНБ профинансировать строительство жилых домов для социально уязвимых слоев населения в области Жетісу. Также в процессе обсуждения находится проект постановления правительства, требующий от ФНБ СК обеспечить финансирование для АО «Агентство Хабар» с целью повышения его рейтингов и увеличения доходов за счет привлечения рекламодателей. Все это никак не вяжется с главной задачей, указанной в законе о ФНБ СК, – «повышение конкурентоспособности, рыночной стоимости и доходности организаций, входящих в группу Фонда».
В феврале 2020 года председателем совета директоров ФНБ «Самрук-Қазына» был избран иностранный эксперт, независимый член совета – Джон Дудас. Как говорилось в официальном пресс-релизе ФНБ СК, согласно изменениям в Законе РК «О Фонде национального благосостояния», утвержденным в мае 2018 года, с 1 января 2020 года премьер-министр вышел из состава Совета директоров Фонда и теперь председатель СД выбирается тайным голосованием из числа независимых директоров большинством голосов.
Также в пресс-релизе было отмечено, что это нововведение (назначение председателем СД из числа независимых директоров) соответствует новой стратегии развития ФНБ, одобренной елбасы в апреле 2018 года, а также международным стандартам для компаний с государственным участием, «которые предусматривают четкое отделение функций государства, как собственника, от функций регулятора».
Таким образом, и в 2018 году, и сейчас в 2023 году (в проекте концепции) властями говорилось и говорится, что назначение премьер-министра на пост председателя ФНБ создает серьезный конфликт интересов и это не соответствует международным стандартам, и прежде всего руководящим принципам ОЭСР. Однако в «лучших» традициях «старого Казахстана», «новое» правительство продолжает старую практику – говори правильные и красивые слова, но делай то, что тебе хочется.
Интересно отметить, что такой откат в «старый Казахстан» худшего образца происходит под лозунгами исполнения поручений президента, хотя я не помню, чтобы президент поручал правительству отход от передовых практик стран ОЭСР. В частности, возвращение премьер-министра председателем «Самки» стало возможным после изменения закона «О Фонде национального благосостояния», которое произошло в декабре 2022 года в рамках внесения изменений в законодательные акты по вопросам реализации отдельных поручений главы государства. Спрашивается, когда президент давал поручение правительству по такому негативному изменению в корпоративном управлении ФНБ СК?!
Однако самое странное было то, что правительство, внося изменения в закон о ФНБ месяц назад, почему-то забыло убрать из закона «Совет по управлению ФНБ», возглавляемый первым президентом – елбасы. Изначальной проблемой данного совета, возглавляемого елбасы, было то, что он полностью искажал суть корпоративного управления в «Самке» и нарушал все международные стандарты. После трагических январских событий прошлого года «Совет по управлению ФНБ» нужно было немедленно закрыть, поскольку «Конституционный закон о елбасы» не имел к этому никакого отношения. Однако совет, возглавляемый елбасы, до сих пор существует. Спрашивается, почему?!
В целом, объявленная правительством программа реформ АО «Самрук-Қазына» представляет собой лишь имитацию кардинального реформирования квазигосударственного сектора и не позволит снизить избыточное присутствие государства в экономике и повысить эффективность нацхолдингов так, как об этом объявлял президент. Помимо того, что говорится в проекте Концепции по повышению эффективности квазигосударственного сектора (обсуждалось в статье ранее) для кардинальных реформ в ФНБ необходимы следующие шаги.
Прежде всего, чтобы добиться эффективной работы госкомпаний, входящих в «Самрук-Казана», необходимо вернуть нацхолдингу его первоначальный смысл – холдинг по контролю и управлению государственными компаниями. Все остальные функции ФНБ (суверенный фонд благосостояния и институт развития) нужно передать государственным организациям, которые были специально созданы для этого (Нацфонд и НУХ «Байтерек»).
Необходимо вывести из группы «Самки» совместные и ассоциированные компании, где государство не имеет контрольной доли владения. Например, нужно вывести из ФНБ государственные доли нефтегазовых мегапроектов (Тенгиз, Кашаган, Карачаганак), а также неконтрольные государственные доли в крупнейших трубопроводных, металлургических и других компаниях. Все такие государственные инвестиции нужно передать под управление в Нацфонд, поскольку за эффективностью и конкурентоспособностью таких компаний следят частные авторитетные акционеры, и дивиденды по таким государственным инвестициям обязательно должны идти в Нацфонд.
Когда ФНБ начнет выполнять только одну функцию – как холдинг по контролю и управлению государственными компаниями, то необходимо будет запретить СК вкладывать деньги в новые госкомпании и проекты. В результате приватизации активы холдинга будут регулярно уменьшаться, а не расти. Для успешной приватизации нужно сократить список стратегически важных государственных компаний до минимума так, как это делается в странах ОЭСР. Все поступления от приватизации госкомпаний должны целиком передаваться в Нацфонд, чтобы у СК не было соблазна использовать эти деньги не по назначению.
Правительству необходимо срочно выстроить свою работу с государственными компаниями в соответствии со стандартами ОЭСР по корпоративному управлению (то есть у каждой компании будет по-настоящему независимый и профессиональный совет директоров). После чего головную холдинговую компанию ФНБ, на содержание которой тратятся громадные деньги, вполне можно будет заменить компактным государственным агентством при правительстве по управлению государственными коммерческими активами
Еxclusive.kz
