Известный экономист Мурат Темирханов опубликовал на сайте exclusive.kz материал, посвященный налоговой реформе в Казахстане. Он анализирует текущую налогово-бюджетную политику нашей страны, указывая на её несистемность, неэффективность и отсутствие прозрачности. К ключевым проблемам эксперт отнес чрезмерные налоговые льготы, дифференциацию ставок, нестабильность нефтяных доходов и отказ от всеобщего декларирования. Также подчеркивается необходимость кардинальной реформы: отмена всех налоговых льгот, переход к прямым субсидиям и строгий контроль за использованием средств Нацфонда. Только так, по мнению автора, можно достичь устойчивого экономического роста и повысить благосостояние граждан. Обсуждаемая тема, несмотря на кажущуюся скучность и непривлекательность, является чрезвычайно важной, поскольку изменения в системе налогообложения будут напрямую влиять на экономический рост или спад, а следовательно – на жизнь всех казахстанцев. Мы перепечатываем статью с незначительными сокращениями.
Налоговая реформа: как перейти от стратегии выживания к развитию
До сих пор все реформы в налогово-бюджетной политике проходили непоследовательно и несистемно. Бюджетная реформа завершилась утверждением Бюджетного кодекса 15 марта этого года. Однако в проекте нового Бюджетного кодекса не было кардинальных реформ (включая использование Нацфонда), и окончательный вариант кодекса остался таким же. Более того, в новый Бюджетный кодекс включили новые лазейки для бесконтрольного использования Нацфонда в виде непрозрачных облигационных займов.
Что касается налоговой реформы, я поддерживаю предложения Правительства о необходимости повышения некоторых налоговых ставок. Однако в целом предложенные реформы по налогам остаются крайне противоречивыми и неполноценными и не решают серьезные проблемы в бюджете Казахстана. Более того, новый кодекс резко усложнит налоговую систему и сделает её более несправедливой.
Фундаментальные проблемы налогово-бюджетной политики
Казахстан давно стремится войти в тридцатку развитых стран, но для этого необходимо, чтобы государственные расходы по отношению к ВВП, обеспечивающие качественное развитие экономики и человеческого капитала, а также рост благосостояния граждан соответствовали уровню развитых стран. Особенно важны следующие государственные расходы: на социальную защиту (пенсии и другие выплаты), образование и культуру, здравоохранение, базовую инфраструктуру, науку, НИОКР, инновации и технологическое развитие. По этим важным направлениям госрасходов Казахстан значительно отстает от развитых стран (в соотношении к ВВП), и по ряду направлений разрыв только увеличивается.
Низкий уровень госрасходов в Казахстане полностью связан с низким уровнем государственных доходов, подавляющую часть которых составляют налоговые поступления. Расхожее мнение о высокой налоговой нагрузке на бизнес в Казахстане – это миф. Согласно статистике МВФ, в 2024 году доходы бюджета Казахстана составили 19,5% ВВП, тогда как в странах G7 этот показатель в среднем составил 35,3%, что позволяет им значительно больше тратить на развитие человеческого капитала, инфраструктуры и экономики в целом. По данным МВФ, нефтяные (нестабильные) доходы бюджета Казахстана в 2024 году составили 5,8% ВВП, а не нефтяные доходы (налоги – НДС, КПН, ИПН и др.) – 12,7%. Это чрезвычайно низкий уровень собираемости ненефтяных налогов по сравнению с развитыми странами.
Еще одной серьезной проблемой является несоблюдение контрцикличных бюджетных правил. Высокие нефтяные доходы бюджета Казахстана в 2024 году (5,8% ВВП) обусловлены исключительно благоприятными ценами на нефть (средняя цена – $81 за баррель). Однако даже при таких условиях поступления в Нацфонд были на 2 трлн тенге меньше, чем объем изъятий. Это – катастрофическая ситуация. В первом квартале текущего года ситуация усугубилась из-за снижения цен на нефть.
Нефтяные доходы консолидированного бюджета Казахстана напрямую зависят от цен на нефть, что делает их крайне нестабильными. Для сглаживания этой нестабильности и предназначен Нацфонд. При высоких ценах на нефть (как в 2024 году) большая часть нефтяных доходов должна была накапливаться в валютных активах Нацфонда. А при снижении цен – использоваться для поддержания уровня бюджетных расходов. Это и есть суть контрцикличных бюджетных правил, прописанных в правительственных документах, но на практике они ни разу не соблюдались. Судя по новому Бюджетному кодексу, в будущем ситуация не изменится.
Одна из ключевых проблем – госсубсидии бизнесу в виде налоговых льгот
Крайне низкий уровень ненефтяных доходов (12,7% ВВП в 2024 году) объясняется двумя факторами: (1) низкими налоговыми ставками по сравнению с развитыми странами и (2) чрезмерным количеством налоговых льгот для бизнеса, не приносящих пользы экономике и социальной защите.
По международным стандартам налоговые льготы являются формой прямой денежной субсидии. Например, если бизнес вместо стандартной ставки КПН 20% платит 10%, это эквивалентно субсидии в размере 10% от налогооблагаемой прибыли. Проблема в том, что объемы этих субсидий не отражены в бюджете, оставаясь вне парламентского и общественного контроля.
Несколько лет назад глава государства отмечал, что бюджет ежегодно теряет 4–5 трлн тенге из-за налоговых льгот. Я считаю, что реальная сумма 5–7 трлн, и большинство таких льгот неэффективны и искажают рынок. Особенно вредны индивидуальные льготы, предоставленные крупным компаниям в рамках госпрограмм индустриализации. Международные исследования подтверждают, что такие меры увеличивают дефицит, создают иждивенчество, снижают конкурентоспособность и искажают рыночные механизмы.
Также в Казахстане действуют специальные налоговые режимы (СНР) для малого бизнеса. Они приводят к дроблению предприятий, затрудняют администрирование налогов и создают недобросовестную конкуренцию для средних предприятий, которые платят налоги в полном объеме.
Одним из самых больших противоречий налоговой реформы является то, что Правительство, с одной стороны, отменяет часть льгот (128 позиций на сумму более 1,3 трлн тенге), а с другой – распределяет новые, не раскрывая объемы потерь.
Дифференциация НДС, КПН и других налогов – это ошибочный подход
Международные исследования единодушно указывают на негативные последствия дифференцирования налоговых ставок между секторами экономики, особенно внутри одного сектора. Например, в 2024 году Всемирный банк выпустил анализ плюсов и минусов применения различных ставок НДС внутри страны. В исследовании анализируется достаточно широкое использование пониженных ставок НДС в странах ОЭСР, которые, как правило, направлены на поддержку определенных категорий потребителей или отдельных секторов экономики. Анализ ВБ показал, что аргументы в пользу применения пониженных ставок НДС являются слабыми. Такое понижение ставок – неэффективная мера государственной поддержки, при этом возникают серьезные негативные последствия. Всемирный банк отмечает, что НДС относится к косвенному налогообложению, и если Правительство хочет кого-то поддержать, то оно должно использовать прямые бюджетные субсидии, прозрачно отраженные в бюджете страны.
Что касается желания Правительства дифференцировать ставки корпоративного подоходного налога, здесь наблюдается явное противоречие с пониманием сути налоговых льгот. Например, общеустановленная ставка КПН составляет 20%. Однако Правительство намерено снизить её для отдельных секторов – социальной сферы, сельского хозяйства и т. д. При этом такое снижение почему-то называется «дифференциацией ставок», а не «предоставлением налоговых льгот», и снова отсутствуют расчеты бюджетных потерь.
Как уже было сказано, любое снижение ставки КПН для отдельного налогоплательщика или сектора экономики представляет собой налоговую льготу, которая, в свою очередь, является прямой денежной субсидией государства. Раздавая такие субсидии, Правительство обязано представить в Парламенте ежегодные суммы таких расходов и обосновать их эффективность. Однако этот вид субсидий остается самым непрозрачным в Казахстане.
Что касается увеличения ставки КПН для банков с 20% до 25%, то и здесь есть аргументы против. Во-первых, по информации Правительства, такая «дифференциация» даст всего около 40 млрд тенге в год, что не решит проблему бюджетного дефицита, исчисляемого триллионами. Зато рост налогового бремени сдержит развитие банковской системы, усложнит администрирование и приведет к удорожанию кредитов и банковских услуг.
Во-вторых, банковский сектор – это высококонкурентный рынок с рыночной рентабельностью, и неясно, почему именно банки должны платить завышенный КПН. Если Правительство считает, что отдельные отрасли получают нерыночные сверхдоходы, то следует ввести налог на сверхприбыль – инструмент, доказавший свою эффективность при налогообложении недропользователей в условиях резкого роста цен на сырьё.
Правительство не борется с теневой экономикой
После заявлений Правительства о необходимости повышения ставки НДС критики начали утверждать, что это приведет к уходу бизнеса в тень. В этом контексте вызывает недоумение решение об отмене завершающего этапа всеобщего декларирования. В конце 2024 года Правительство заявило об отмене данного этапа (за исключением отдельных категорий), который должен был начаться в 2025 году и охватить около 8 млн человек.
Отмена всеобщего декларирования – это серьезный шаг назад в налогово-бюджетных реформах. В развитых странах такая система давно используется для борьбы с теневой экономикой: все граждане обязаны подавать декларации о доходах и имуществе, независимо от их источника или объема.
Таким образом, реформы в налогово-бюджетной политике требуют глубокого анализа текущих проблем и качественного долгосрочного прогнозирования устойчивости бюджета, особенно с учетом амбициозных целей по увеличению госрасходов на социальные выплаты, образование, здравоохранение, инфраструктуру и науку. Текущие предложения не содержат макроэкономического обоснования, что делает их противоречивыми и неполноценными.
Я уверен, что новый Налоговый кодекс в его нынешнем виде не решит проблему гигантского дефицита бюджета и не обеспечит эффективное использование средств Нацфонда. Более того, он существенно усложнит налоговую систему, сделает её более несправедливой и коррупционной.
Кардинальная налоговая реформа должна начаться с полной отмены всех налоговых льгот, включая дифференциацию ставок, что по сути тоже является льготой. Вместо этого Правительство должно предоставлять прямые денежные субсидии из бюджета в аналогичных объемах. В этом случае такие субсидии станут полностью прозрачными и подотчетными, а их эффективность можно будет объективно оценить. Вполне возможно, что после отмены налоговых льгот и проведения анализа Правительство сможет отказаться от повышения налогов вообще.
Мурат Темирханов, экономист-финансист
