Поправки в Конституцию – революционные изменения или косметические улучшения?
«У президента К-Ж. Токаева в настоящее время сложился уникальный исторический шанс. «Елбасы» повержен, правящая элита растерялась и не может оказать даже пассивного сопротивления. Он может избрать любой вариант дальнейшего развития государства и общества… Но как жаль, что не используется такой исторический момент, который никогда больше не повторится!
Майдан СУЛЕЙМЕНОВ, Директор Научно-исследовательского института частного права Каспийского университета, академик Национальной академии наук РК, доктор юридических наук, профессор
- Наш постоянный автор – конституционный юрист, академик Майдан Сулейменов предлагает свою очередную статью вниманию не только читателей, но и самой власти, которая инициировала очередные «конституционные изменения».
Предложения о внесении изменений в Конституцию, разработанные на основе положений мартовского послания президента Касым-Жомарта Токаева народу Казахстана – это как глоток свежего воздуха после 30-летнего заточения в душной и затхлой атмосфере Назарбаевского авторитарного правления.
В этих предложениях много интересного и полезного для демократизации общества и ограничению влияния самого Президента и его семьи на общественную жизнь. Это и отказ от участия в политических партиях, и запрет близким родственникам Президента занимать должности политических государственных служащих.
Повышается роль Парламента и Правительства, несколько демократизируется порядок назначения акимов областей. Вместо Конституционного Совета вводится Конституционный Суд.
Однако если внимательно присмотреться к предлагаемым поправкам в Конституцию, выясняется, что все предложения рабочей группы – это не более чем косметические украшения президентской власти, которая как была суперпрезидентской, так такой и осталась.
Немного полномочий Сенату (вместо того, чтобы его ликвидировать), немного полномочий Мажилису, немного Правительству, немного маслихатам. Однако все рычаги власти остались у Президента. Как назначал он депутатов, так и назначает, как назначал и отзывал в любое время акимов, так и продолжает (только предлагает маслихату из двух своих ставленников выбрать одного). Вместо того, чтобы объявить свободные выборы акимов всех уровней, и не маслихатами, а народом.
Как был порог численности для создания партии, так он и остался, только цифра чуть поменьше. Вместо того, чтобы вообще убрать количественный ценз или сделать его символическим.
Единственным кардинальным положением я считаю восстановление Конституционного Суда. Если кто помнит, он существовал по Конституции 1993г., но вел себя слишком независимо (под руководством академика НАН РК Мурата Баймаханова), выступил против проекта Конституции 1995 г. И Назарбаев его ликвидировал, заменив мало что значащим и послушным Конституционным Советом. Я при разработке проекта Конституции выступал за сохранение Конституционного Суда, опубликовал статью под названием «А я – за Конституционный Суд».
И, наконец, к вопросу о воспринятом на ура было всем обществом, в том числе и юристами, положении об общенародной собственности. В пункте 3 статьи 6 действующей Конституции записано: «Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности». Предлагается эту норму изменить: «Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы принадлежат народу. От имени народа право собственности осуществляет государство».
На мой взгляд, это популизм чистой воды.
Во-первых, по проекту изменений от имени народа право собственности все равно осуществляет государство. Получается, что в конечном счете то, чего хочет народ, будет определять государство.
Во-вторых, все это уже было. В Советском Союзе, в том числе в Сталинской Конституции 1936 г., государственная собственность определялась как общенародная. И что, решал в то время народ хоть что-нибудь?
В-третьих, общенародная собственность – это ничья собственность. Недаром в Советском Союзе отношение к общенародной собственности было как к чужой собственности. Поэтому всеобщее распространение получили так называемые «несуны» – люди, которые тащили с предприятия, где работали, все, что плохо лежит, к себе домой – в свою личную собственность. А вот личная (тогда слово «частная» было под запретом) была священной.
В-четвертых, как юрист я вообще не понимаю, что такое общенародная собственность. Сейчас у нас по Конституции и Гражданскому кодексу две формы собственности: государственная и частная. Теперь, видимо, будет три: общенародная на природные ресурсы, государственная – на имущество, не относящееся, а природным ресурсам (то есть имущество типа казны, государственных предприятий и пр.), и частная. Но общенародной собственностью тоже распоряжается государство. Получается, как в Советском Союзе: государственная (общенародная).
Чтобы не быть голословным насчет Советского Союза, приведу выдержки из различных Конституций, действовавших в нашей стране.
Конституция СССР 1936 г. (Сталинская конституция). Ст. 5: «Социалистическая собственность в СССР имеет либо форму государственной собственности (всенародное достояние), либо форму кооперативно-колхозной собственности».
Конституция СССР 1977 г., ст. 11: «Государственная собственность – общее достояние советского народа».
Конституция Казахской ССР 1978 г. Ст. 10: «Основу экономической системы Казахской ССР составляет социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности». Ст. 11: «Государственная собственность – общее достояние всего Советского народа».
Вообще понятие собственность народа (общенародная собственность, народное достояние) используют в разных ситуациях, но в основном для того, чтобы вбросить популярные среди народа лозунги, или, проще говоря, запудрить мозги.
Приведу один исторический факт. В период, предшествующий развалу Советского Союза, все советские республики требовали закрепления за ними права собственности на природные ресурсы (в то время они находились в собственности Союза ССР). Сторонники сохранения общесоюзной собственности искали различные способы отстоять это право и придумывали самые различные варианты, в том числе и с помощью использования термина «народное достояние». В то время в публицистических статьях и затем в монографических исследованиях (в частности, в монографии «Возникновение и развитие гражданского законодательства в Республике Казахстан») я писал (привожу дословно):
«Одним из примеров использования термина «народное достояние» является попытки идеологов общесоюзной собственности закрепить право собственности на природные ресурсы за Союзом ССР и отобрать это право у союзных республик, в том числе Казахстана. По действовавшему тогда законодательству государственная собственность Казахстана считалась достоянием всего советского народа, общенародной собственностью, т. е. являлась собственностью СССР. Это было явным противоречием, поскольку Казахская ССР представляла собой суверенное государство. Соответственно, Казахская ССР должна была сама стать субъектом государственной собственности.
Введение термина «народное достояние» не решало, а, наоборот, еще больше запутывало вопрос. Земля и другие природные ресурсы по предложенной концепции принадлежат народам, проживающим на данной территории, и советскому народу в целом. Причем союзная республика должна была обеспечивать права каждого из народов республики на сохранение и самостоятельное использование принадлежавших им природных объектов. Неясно, что понимали авторы проекта под народами, проживающими на территории республики. В Казахстане их более 100, и значит, все они имели право на казахскую землю? И как обеспечивалось бы при этом право народа, издревле проживающего на территории республики и давшего ей имя?
В своей статье «Народное достояние и собственность» («Правда». 1989, 10 ноября) автор идеи народного достояния С. Алексеев писал, что прежде всего это «неотъемлемое достояние народа, проживающего на данной территории. Того народа, чьи национальные вековые корни именно на этой земле, в этих пастбищах и реках, долинах и озерах». По мнению С. Алексеева, это – фокус, решающий пункт, ключевой центр проблемы. Однако это утверждение голословное, не вытекающее из пункта проекта закона. А если с ним согласиться, значит ли это, что другие народы (русский, например) имеют меньше прав, чем казахи? Подобная постановка вопроса могла привести к обострению национальных отношений.
Таким образом, искусственно создавался национальный вопрос там, где он не должен возникать, – в экономике. Субъектом права на природные ресурсы должны были выступать не народы, а сама республика как государственное образование, выражающее волю всего народа (всех ее жителей). Поэтому в Концепции самоуправления и самофинансирования Казахской ССР говорилось об исключительных правах республики на природные ресурсы, и это связывалось не с национальными чувствами, а с интересами всего населения республики, независимо от национальности, в противовес интересам центральных ведомств, своим отношением к природным ресурсам, поставившим ряд регионов Казахстана на край экологической катастрофы.
И самое главное, понятие «народное достояние», кроме разжигания межнациональных страстей, ничего не давало. Ибо после этого все равно встает вопрос о собственности. В этот период в законе в очередной раз предлагалась все та же идея совместной собственности республик и Союза: союзная республика владеет, пользуется и распоряжается, но в интересах своих и Союза ССР.
В Концепции самоуправления и самофинансирования Казахской ССР было записано, что земля и другие природные ресурсы находятся в исключительной собственности Казахской ССР. Идея совместной собственности создавала весьма расплывчатое и неопределенное положение, не гарантирующее право республик в распоряжении своими ресурсами. Собственник всегда должен быть персонифицирован, все остальные юридические формы не обеспечивают эффективной правовой защиты. Законодательно закрепив за собой часть правомочий, центр мог в любой момент ограничить в любых пределах правомочия республик».
Я так подробно привел свое собственное высказывание, сделанное в 90-ые годы, чтобы показать неэффективность и бессмысленность термина «собственность народа», которое во все времена направлено на искажение истинного положения дел и порождает у народа Казахстана неисполнимые надежды.
У президента К-Ж. Токаева в настоящее время сложился уникальный исторический шанс. Елбасы повержен, правящая элита растерялась и не может оказать даже пассивного сопротивления. Он может избрать любой вариант дальнейшего развития государства и общества.
Было два варианта: радикальный, то есть взятие резкого курса на демократизацию общества, и умеренный – частичная ликвидация явных признаков авторитаризма и коррупционных схем.
Президент Токаев выбрал второй путь. Возможно, как опытному дипломату, ему виднее. И возможно, это единственно правильный вариант проведения конституционных реформ.
Но как жаль, что не используется такой исторический момент, который никогда больше не повторится! Как же, на мой взгляд, возможно было бы осуществить второй вариант (радикальный) конституционной реформы в нынешних исторических условиях?
В 2019 г., в самый расцвет эры Назарбаева, я опубликовал в газете «ДАТ» (№29-30 (489-90) 22.08.2019) статью под названием: «Конституция Республики Казахстан: 24 года спустя». Эту же статью, только под названием «Конституция Республики Казахстан: 25 лет спустя», я поместил в свою книгу: «Страницы истории», которую опубликовал в прошлом году.
В этой статье я документально и на основе только опубликованных законодательных актов проанализировал все многочисленные изменения, которые в течение 25 лет вносились в Конституцию и единственной целью которых было укрепление личной власти «елбасы» и неприкосновенности его и членов его семьи.
И в конце этой статьи я выдвинул предложения, которые, по моему мнению, необходимо будет сделать сразу после смерти Назарбаева. Я тогда не предполагал, что Первого Президента удастся лишить власти еще при его жизни!
Я хочу сейчас привести мои предложения дословно, не меняя ни одного слова. Я уверен, что они за эти три года не устарели, а остаются такими же актуальными, как тогда, когда я их предлагал – в 2019г.
Я специально взял эти мои предложения в кавычки (см.ниже – ред.), чтобы показать, что эти предложения были сделаны в 2019 г., то есть никакой конъютуры в данном случае нет. Мои убеждения не изменились ни на йоту – какими они были в 2019г., такими они остались и в 2022 г.
Преимущество ученых в этом и заключается, что им не надо прогибаться, в отличие от чиновников, под действующий режим. У нас есть возможность говорить не то, чего от нас хочет действующая власть, а то, что на самом деле необходимо, по их убеждению, сделать для дальнейшего развития государственности Казахстана.
«Я не знаю, как будут дальше развиваться события, но я думаю, что в любом случае будет необходима конституционная реформа. Поэтому у меня есть предложения, которые, как мне представляется, помогут в демократизации государства и развитии гражданского общества Казахстана.
1. Реорганизовать Парламент, сделать его однопалатным как более отвечающим унитарности государства, убрать все нормы, ограничивающие его деятельность. Ввести выборность всех без исключения депутатов.
2. Передать Парламенту функции назначения и освобождения от должности Премьер-Министра и членов Правительства, а также заслушивания их регулярных отчетов о результатах своей деятельности.
3. Создать при Парламенте Общественную палату на постоянно действующей основе (по 2-3 представителя от каждой области и городов республиканского значения). Поручить Общественной палате предварительное обсуждение каждого законопроекта для учета интересов жителей каждого региона страны.
- 4. Принять новый закон о выборах. Выборы должны быть тайными, прямыми, в основном по мажоритарной системе (за отдельных кандидатов). Выборы по пропорциональной системе (по партийным спискам), даже если их предусмотреть, то в небольшом процентном соотношении с выборами по мажоритарной системе. Восстановить правило о самовыдвиженцах. Предусмотреть участие наблюдателей от всех участвующих в выборах кандидатов и от партий и общественных объединений на всех стадиях избирательного процесса, в том числе при вскрытии урн и подсчете голосов. То же самое при онлайн-выборах.
5. Убрать все ограничения для создания партий. Пусть партий будет много, и пусть все они борются за голоса избирателей.
6. Сделать выборными должности акимов всех уровней, причем выборами не маслихатами, а населением соответствующего региона на конкурсной основе.
7. Ввести выборность судей всех уровней населением соответствующего региона, вплоть до Верховного Суда. Может быть, это устранит зависимость судей от вышестоящего начальства и поможет в борьбе с коррупцией, поразившей судебную систему.
8. Преобразовать Конституционный Совет в Конституционный Суд с предоставлением ему права рассматривать на предмет соответствия Конституции как законопроектов, так и вступивших в силу законов, и подзаконных актов по заявлениям государственных органов (в том числе судов), юридических лиц и граждан.
9. Запретить трансферты из Национального фонда в бюджет на текущие цели. Преобразовать распределение Национального фонда, направляя средства из него на социальное страхование, здравоохранение, образование и науку, а также на прямые выплаты дивидендов населению. Последнее предложение выглядит популистским, и сразу его вводить не стоит, но именно так живет соседняя Монголия, значительно более бедная на природные ресурсы, чем Казахстан. И тем не менее каждый житель ежегодно получает определенную сумму (пока по 1 тысяче долларов на человека, но есть тенденция роста).
10. Отменить декларирование доходов граждан, кроме государственных служащих. Декларирование доходов для граждан, живущих на зарплату, бессмысленно и, кроме лишних расходов и путаницы, ничего не даст. В основном декларирование ударит по среднему классу. У меня есть серьезные опасения, что все данные, связанные с декларированием, при нашем уровне коррупции очень легко могут попасть в руки бандитов и рэкетиров.
Эти преобразования могут быть произведены даже без внесения больших изменений в Конституцию и не приведут к изменению конституционного строя. Но они могут послужить существенному изменению обстановки в обществе, во многом снять протестные настроения и способствовать развитию демократии в Казахстане».
Мне кажется, что эти предложения, сделанные в 2019 г., являются актуальными и в настоящее время и могли бы быть положенными в основу пакета радикальных преобразований государственной и общественной системы Казахстана.