С принятия в Казахстане Закона «О возврате государству незаконно приобретенных активов» прошло уже чуть больше года. За это время «Антикор» смог вернуть в основном только те активы, которые приватизировал Кайрат Сатыбалды. Из вернувшихся в страну активов на общую сумму 1,09 трлн тенге ему принадлежало 72%. У остальных же олигархов власти пока не спешат отбирать нечестно нажитое. Почему? Ответ частично кроется в механике работы этого закона.
Возвращение незаконно отобранных активов – это, безусловно, не уникальное изобретение Казахстана. Коррупция и незаконные действия олигархата возможны везде, и поэтому отслеживанием приватизаций и возвратом украденных капиталов занимаются власти различных стран мира.
В Казахстане, как неоднократно отмечали журналисты, начатый после Кантара процесс возврата активов заметно буксует и из-за недостаточной прозрачности не вызывает большого доверия. Тот факт, что «Антикор» до сих пор заставил отдать украденное фактически лишь одного человека, и отсутствие ясных данных о распределении возвращённого капитала справедливо вызывают опасения по поводу дальнейшего процесса управления этими активами. Государство всё ещё не дало обществу никаких объективных гарантий, что в страну вернется хотя бы одна десятая доля утраченного народного достояния и что в будущем вернувшиеся активы не исчезнут вновь.
Но, к сожалению, эта непрозрачность – намеренное решение Генпрокуратуры. Информацию о возврате активов сделали закрытой, как объяснялось, «с учетом инвестиционных, репутационных, социально-экономических рисков». Такое решение значительно отличает казахстанское правоприменение по возврату активов от общепринятых международных норм.
На международной арене возврат активов регулируется стандартами, основанными на Конвенции ООН против коррупции (UNCAC) и на рекомендациях Группы разработки финансовых мер
борьбы с отмыванием денег (FATF). Помимо этого, в 2010 году Всемирный банк издал совместно с ООН объемное Руководство по возврату активов для специалистов-практиков, содержащее общие принципы эффективных подходов к внедрению способов возвращения капитала, похищенного из-за взяточничества, нелегального присвоения средств и прочих коррупционных действий.
В документе Всемирного банка упоминается, что сокрытие от общества фактической информации о работе по возврату активов и управлению ими может быть для государства чревато.
– Установить систему управления финансовыми активами невозможно без соответствующего законодательства и дополняющих его мер регулирования, которые позволяют сохранить экономическую стоимость активов наиболее эффективным, прозрачным и гибким образом. Должны быть выделены достаточные ресурсы, которые, помимо прочего, позволят определить централизованный компетентный орган для управления и контроля над активами и назначить старший персонал, обладающий навыками управления и администрирования имущества. Не стоит рассчитывать на то, что правоохранительные структуры по умолчанию будут обладать навыками и ресурсами, требуемыми для управления активами. Хотя они могут принимать определенные меры в данной области, такие, как арест и хранение собственности, которая является вещественным доказательством уголовных преступлений, существующие системы недостаточны для того, чтобы заниматься арестом и наложением запрета и конфискацией широкого спектра активов. Без тщательно разработанного законодательства, мер регулирования и финансирования управления активами даже наиболее успешные системы конфискации будут неэффективными из-за невозможности управлять арестованными активами, – говорится в главе «Управление активами, подлежащими конфискации».
– Элемент отчетности важен для эффективной системы управления активами. Он повышает прозрачность деятельности по управлению активами и может также повысить уровень осведомленности общественности о целях и достижениях данной службы. Отчеты о конкретных делах должны предоставляться лицу, ходатайствующему о вынесении постановления о наложении запрета и, если предписано законом, суду. Опись и оценка имущества должны прилагаться к данному отчету. Кроме того,могут понадобиться ежегодные отчеты об общей деятельности подразделения и статистике, – добавлено далее.
Но проблемы казахстанского закона заключаются далеко не только в непрозрачности подходов. На самом деле, это еще половина беды. Если сравнить действующий в нашей стране Закон по возврату активов с международными рекомендациями, можно заметить ряд ограничений, сильно снижающих в нашей стране эффективность этой деятельности.
В руководстве Всемирного банка акцент делается на гибкость и унификацию правовых механизмов. Документ предлагает широкий набор инструментов для отслеживания и возврата активов, среди которых, например, использование частных детективов.
Казахстанский же закон, напротив, ориентирован в основном только на использование сил государственных органов (хоть и не без участия международного сотрудничества). Это, в свою очередь, снижает скорость и эффективность расследований краж капитала, особенно в случаях, когда заходит речь о применении коррупционерами сложных международных схем или сокрытия украденных активов путем передачи их аффилированным третьим лицам.
Как возвращение активов работает за рубежом?
Швейцария была одной из первых стран, которая разработала комплексную систему для возврата активов. Их подход базируется на сочетании уголовных и гражданских мер, которые позволяют замораживать активы до вынесения окончательного приговора. Швейцарские власти следуют строгим стандартам прозрачности, которые позволяют избежать повторного хищения уже возвращенных средств.
В руководстве Всемирного банка приводится пример, как универсальное законодательство Швейцарии помогло вернуть активы государству Перу.
– В сентябре 2000 года по телевидению была показана видеозапись того, как Владимиро Монтесинос, глава разведывательной службы Перу при президенте Альберто Фухимори, дает взятку одному из конгрессменов. Швейцария воспользовалась возможностью раскрытия информации по собственной инициативе, проинформировала Перу о наличии замороженных активов в своих банках и предложила подать запрос об оказании взаимной правовой помощи. Прокурор из Перу лично связался со швейцарским следственным судьей, ведущим дело, по телефону, а затем встретился с ним в Цюрихе. Установление личного контакта помогло получить следующие важные результаты:
1. Были приняты основные стратегические решения. После обсуждений вариантов возврата активов власти Перу решили начать собственное судебное преследование и использовать взаимную правовую помощь и механизм отказа от прав на имущество для возврата замороженных средств из Швейцарии.
2. Прояснились требования к запросам об оказании взаимной правовой помощи. С помощью личного контакта представители Перу получили представление об используемой в Швейцарии системе и поняли, какие доказательства и документы им нужны для успешного направления запроса в Швейцарию.
3. Появилось доверие. С помощью личных контактов были продемонстрированы политическая воля и заинтересованность обеих сторон, что помогло построению доверия между сторонами. Такие результаты личного общения сыграли решающую роль в возврате 93 млн долларов в течение двух лет, – сказано в руководстве.
В США для возврата активов, замешанных в коррупционных схемах, используют сугубо уголовное преследование. Законы США требуют обязательного судебного процесса для изъятия активов. В теории это может замедлять процесс, если виновные лица находятся за пределами страны, но благодаря широкой сети взаимной правовой помощи и благодаря наличию системы конфискации без обвинительного приговора (именуемой civil forfeiture) США добиваются успеха в возврате активов.
О своей роли в действиях по возврату активов Минюст США рассказал в 2020 году в отдельном практическом руководстве, в котором представлена информация о возможностях обращений к Америке за помощью со стороны других стран мира.
– Главная цель Инициативы по возвращению похищенных клептократами активов – ответственное и прозрачное возвращение активов в интересах населения страны, пострадавшей от злоупотребления должностных лиц. Возвращение активов – важный сигнал о том, что коррупция не приносит выгоды и что Соединенные Штаты не представляют коррупционным доходам убежища. Ответственное и прозрачное возвращение и реализация конфискованных активов может поддерживать антикоррупционные цели уголовных расследований, смягчать влияние коррупции и показать, что незаконно присвоенные средства и преступные доходы будут возвращены и направлены на пользу обществу. Разумеется, возвращение и реализация конфискованных активов зависит от выявления, ареста и конфискации этих активов и исполнения решения о конфискации. Для успешного возвращения активов крайне важным является международное сотрудничество. Последствием правового процесса конфискации является ликвидация имущественных прав физического или юридического лица и передача их правительству, либо в результате осуждения в уголовном порядке и конфискации при вынесении приговора, либо в результате выполнения решения иностранного суда о конфискации, – говорится в руководстве США.
Великобритания решает вопросы возврата активов через пакет уголовных и гражданских мер, которые позволяют активам быть изъятыми на стадии предварительного расследования независимо от судебного приговора. Для этого в британском законодательстве существуют ордеры на необъясненное богатство (Unexplained Wealth Orders, UWOs), которые позволяют требовать от подозреваемых лиц объяснений происхождения их активов. В случае отсутствия удовлетворительных объяснений активы могут быть конфискованы. Это сокращает риск затягивания процессов и обеспечивает быстрый возврат средств.
Помимо этого, Великобритания активно использует сотрудничество с международными организациями, что также повышает эффективность деятельности в защиту от коррупции и возвращению украденного.
– Власти государства, пострадавшего от коррупции, могут обратиться к властям иностранного государства с просьбой завести собственное дело. Просьба может сопровождаться подачей прошения или, что еще проще, передачей улик и материалов дела властям иностранного государства. В любом случае власти иностранного государства могут, на свое усмотрение, возбудить дело или проигнорировать обращение. Если власти решают возбудить дело, то государство, пострадавшее от преступления, должно будет сотрудничать с властями иностранного государства для обеспечения его необходимыми доказательствами, – говорится в рекомендациях Всемирного банка.
Отметим, что открытой информации о соответствующих обращениях Казахстана к другим странам на данный момент нет. Тем временем, в мировой истории существует кейс по успешному и очень быстрому возвращению вывезенных из страны средств, случившемуся именно благодаря такому обращению. Экс-президент Замбии Фредерик Чилуба, возглавлявший страну с 1991 по 2001 годы, и связанные с ним лица незаконно присвоили около 46 млн долларов и вывезли их в Великобританию, Бельгию и Швейцарию. В итоге уже в 2004 году благодаря тому, что генеральный прокурор Замбии возбудил гражданское дело в Великобритании, похищенные средства удалось выявить и вернуть стране.
Аналогичным образом Нигерия, хоть и не быстро, но всё же смогла к 2017 году вернуть около одного миллиарда долларов, выведенных одним из самых коррумпированных диктаторов двадцатого века Сани Абачей, лишь благодаря налаживанию тесного сотрудничества с Швейцарией. Правда, из-за непрозрачной работы обращения с активами, судьба вернувшихся средств, которые власти Нигерии обещали направить на социальные блага, осталась неизвестной. У экспертов существуют опасения, что в Казахстане с вернувшимися активами может повториться схожая ситуация.
– Можно ли вернувшиеся активы обратно доверить государству, из которого они были выведены? Есть ли гарантия, что они будут использованы правильно? Мировое сообщество не может не задаться этими вопросами, тем более что уже имеется негативный опыт – например, по возвращению из Швейцарии в Нигерию денег диктатора Сани Абача: они вернулись и пропали так же, как и в первый раз, – отметил в июне общественный деятель Евгений Жовтис в интервью «Республике».
Помимо использования судебных мер, в мировой правоприменительной практике существуют решения, направленные на то, чтобы лица, которые вывезли из страны активы, сами захотели их вернуть, и на то, чтобы средства в принципе не выводились из страны.
Так, как отмечает Всемирный банк, чиновников или руководителей госкомпаний можно обложить крупным подоходным налогом на любой доход, который не был задекларирован и законность которого не была ничем доказана.
– Власти просто доказывают, что налогоплательщик получил облагаемый налогом заработок или доход, с которого он обязан заплатить соответствующую сумму налогов, включая процент и штраф, если налог не был уплачен своевременно. Следовательно, в этом случае бремя доказывания легче, чем в случае гражданского судопроизводства. Учитывая, что этот механизм обычно не включает в себя судебный процесс, он потенциально является более дешевым и быстрым, чем гражданская конфискация или уголовное преследование, – отмечается в руководстве.
А в Грузии недавно, в июне, приняли «Закон об офшорах» – поправки к Налоговому кодексу, которые призваны вернуть в страну вывезенные в офшорные государства активы. Согласно нему, если какой-либо предприниматель добровольно переведет свои активы из офшора в Грузию, то ему будут предоставлены налоговые льготы: налог на доход от этих активов не будет взиматься до 1 января 2028 года, налог на имущество – до 2030 года.
Президент Грузии Саломе Зурабишвили при этом выступала против этого закона и накладывала на него вето, опасаясь, что он нанесет репутации Грузии ущерб в международном инвестиционном пространстве, однако парламент преодолел это вето. И хотя известно, что закон этот нужен в первую очередь основателю «Грузинской мечты» миллиардеру Бидзине Иванишвили, который опасался наложения санкций на его зарубежные активы из-за принятия закона «об иностранных агентах», есть вероятность, что такая мера может также послужить возвращению активов со стороны различных других олигархов, которые вывозили средства в офшоры. В результате их имена станут известны, ну а уже после 2028–2030 года этих людей потенциально можно будет наказать за их деяния.
Что может улучшить Казахстан в своем законодательстве?
Если Казахстан действительно заинтересован в эффективном возврате активов, а не делает это лишь для показного передела собственности, то стоит учесть международный опыт и пересмотреть свою стратегию. В первую очередь, предстоит выстроить и внедрить гибридные подходы, как это сделано в Великобритании и Швейцарии, и начать как можно активней обращаться к другим странам, не полагаясь только на силы «Антикора» и Генпрокуратуры.
Помимо этого, сейчас в законодательстве по возврату активов прописано, что закон касается только тех лиц, кто занимал ответственную государственную должность или должности в государственных юридических лицах и по оценочным данным имеет активы на сумму более 13 млн МРП (44,85 млрд тенге или 100 млн долларов). Это слишком большое значение значительно сужает круг лиц, на которых может распространяться этот закон. А значит, многие олигархи так и останутся нетронутыми, даже если их доход на самом деле был получен незаконно и вывезен из страны.
Ключевым вопросом также остается необходимость создания более гибкой и прозрачной правовой системы. Обеспечение прозрачности процессов, публикация отчетов и сотрудничество с международными организациями могут повысить доверие общества к процессу возврата активов.
Примечательно, что об этих рисках уже говорили на этапе разработки закона по возврату, но депутаты тогда не стали слушать.
– Когда закон обсуждался в Парламенте, мы от фонда направили обращения с нашими постатейными предложениями каждому депутату Мажилиса персонально на электронную почту. И получили ответы в духе: «Спасибо, ваши замечания заслуживают внимания, но мы сейчас торопимся с принятием, нам сейчас главное запустить все механизмы. А когда закон заработает, возможно, осенью, мы будем вносить изменения и ваши предложения учтем», – рассказал «Республике» в сентябре 2023 года директор Независимого общественного фонда по возврату незаконно выведенных активов Elge Qaitary Оразалы Ержанов.
В январе этого года депутат Мажилиса Ермурат Бапи сообщил о наличии у него опасений, что «старый бюрократический аппарат дистанцирует Президента Казахстана от работы по возврату активов». Он рассказывал, что ставил на рабочей группе вопрос, чтобы Комитет по возврату активов подчинялся напрямую главе государства, но в результате большинство всё равно проголосовало за подчинение Генпрокуратуре. Бапи отмечал, что в работе комитета уже сейчас «наблюдаются проблемы в работе с иностранными юрисдикциями», и ожидал, что Генпрокуратура будет предлагать Парламенту внести поправки в закон, но на сегодняшний день этого так и произошло.
Максим Елизаров, exclusive.kz
