Центральная Азия в последние годы была далека от главного приоритета политиков США. Поэтому 15 января сенатор США Стив Дейнс надавил на тогдашнего назначенного госсекретаря США Марко Рубио по поводу политики в отношении Центральной Азии во время слушаний по утверждению его кандидатуры в Сенате. Дейнс сказал Рубио, что новая администрация должна поддержать усилия Конгресса по окончательной отмене поправки Джексона-Вэника, которая не позволяет Соединенным Штатам устанавливать постоянные нормальные торговые отношения (ПНТР) с государствами Центральной Азии. Более того, Рубио, похоже, согласился с необходимостью отмены поправки Джексона-Вэника, которую он назвал «абсурдным пережитком прошлого».
Действительно, отмена устаревшей поправки, возможно, является лучшим первым шагом, который администрация Трампа может предпринять в своей политике в отношении Центральной Азии. Это предоставит администрации возможность расширить сотрудничество США с государствами Центральной Азии в нескольких областях, выходящих за рамки простой торговли и инвестиций. В долгосрочной перспективе Соединенные Штаты могли бы использовать это открытие для Центральной Азии для углубления сотрудничества в области инвестиций в инфраструктуру, добычи редкоземельных металлов и борьбы с терроризмом, одновременно создавая противовес российскому и китайскому влиянию в регионе.
Отмена пережитка холодной войны
Поправка Джексона-Вэника – это шаткий, но давно обсуждаемый и чрезвычайно важный вопрос для государств Центральной Азии, включая экономических лидеров региона, Казахстан и Узбекистан. Поправка Джексона-Вэника изначально была включена в Закон о торговле 1974 года, чтобы добавить торговые барьеры против нерыночных экономик, которые ограничивали свободу миграции их граждан. Эти страны будут платить более высокие пошлины на экспорт в Соединенные Штаты и не смогут получить доступ к инвестициям или кредитным гарантиям США.
Основной целью этой поправки был Советский Союз, в частности, попустительство Москвы антисемитизму и ее ограничения на эмиграцию евреев из страны. В то время поправка Джексона-Вэника многими рассматривалась как позитивный шаг к продвижению прав человека в Советском Союзе.
После распада Советского Союза в 1991 году Конгресс постепенно снял ограничения Джексона-Вэника для большинства бывших советских республик, которые, по сути, были перенесены в положения закона. Но поправка все еще применяется к Азербайджану, Казахстану, Таджикистану, Туркменистану и Узбекистану, пятьдесят один год после принятия поправки и более чем тридцать три года после распада Советского Союза. Во время слушаний по утверждению своей кандидатуры Рубио правильно заметил, что Министерство торговли США больше не считает Казахстан «нерыночной экономикой», что, согласно букве поправки, должно исключить его из торговых ограничений положения.
Множество возможностей
Казахстан и Узбекистан, в частности, хотят более крепких экономических связей с Соединенными Штатами. Казахстан лидирует в разработке Транскаспийского международного транспортного маршрута или «Среднего коридора» для отправки продуктов и товаров через Каспийское море и Южный Кавказ, избегая перевалки через Россию. Казахстан также богат редкоземельными элементами и другими металлами, имеющими решающее значение для перехода на зеленую энергию и разработки аккумуляторов. Установление PNTR и инвестиционных гарантий с Казахстаном может стимулировать инвестиции и экспорт в Соединенные Штаты. В настоящее время Китай контролирует 60 процентов мирового производства и более 85 процентов перерабатывающих мощностей для критически важных минералов. Более тесные торговые связи между Вашингтоном и государствами Центральной Азии позволят Соединенным Штатам уменьшить свою опасную зависимость от Китая в отношении этих ресурсов.
В декабре 2024 года Узбекистан подписал соглашение с Соединенными Штатами о поддержке вступления Ташкента во Всемирную торговую организацию. Страна постепенно открывается для иностранных инвестиций и рассматривает американские компании как необходимые для развития быстрорастущей экономики страны. Ташкент также заявил, что хочет стать лидером в экспорте информационных технологий и может конкурировать с Восточной Европой и Индией, если столкнется с такими же конкурентоспособными тарифными ставками, предоставляемыми PNTR.
Поправка Джексона-Вэника остается в силе для государств Центральной Азии во многом из-за законодательной инертности Конгресса и отсутствия понимания США региона. Для окончательной отмены поправки потребуется акт Конгресса. Важно то, что ее отмена является двухпартийным вопросом: сенатор-демократ Крис Мерфи и сенатор-республиканец Тодд Янг представили законопроект в 118‑м Конгрессе о распространении PNTR на Казахстан, Узбекистан и Таджикистан. Между тем, двухпартийная группа в Палате представителей во главе с представителем-демократом Джимми Панеттой уже предложила законопроект в 119‑м Конгрессе, который отменит поправку Джексона-Вэника для Казахстана.
Теперь эти законодатели, похоже, имеют союзника в лице Рубио, который может выступить за отмену поправки Джексона-Вэника в исполнительной власти, как только новое законодательство будет внесено в Сенат, возможно, самим Дейнсом. Поскольку республиканцы контролируют президентство, Сенат и Палату представителей, политических препятствий для окончательной отмены поправки Джексона-Вэника для стран Центральной Азии может быть меньше, чем когда-либо. Результатом станет большее влияние США в стратегическом регионе между Россией, Китаем и Ираном, а также конкурентные возможности для американских компаний инвестировать или торговать с Центральной Азией.
Только первый шаг
Но администрация Трампа не должна ограничивать свою политику в Центральной Азии только отменой поправки Джексона-Вэника. Она также должна помогать развивать новую торговую инфраструктуру, искать возможности для президента США Дональда Трампа посетить регион и поддерживать усилия по борьбе с терроризмом против Исламского государства-Вилайет Хорасан. Все эти инициативы помогут противостоять российскому и китайскому влиянию в регионе.
Казахстан тесно сотрудничает с Азербайджаном и Грузией, чтобы превратить Средний коридор в крупный торговый маршрут для углеводородов, минералов и промышленных товаров. Казахстан обладает огромными запасами нефти и угля, в то время как его каспийский сосед Туркменистан обладает большими запасами газа. Было бы стратегически мудро, если бы Соединенные Штаты помогли этим странам нарастить свои возможности по транспортировке энергии на запад в Европу. Финансирование большей пропускной способности порта в Казахстане сделало бы поставки нефти более экономичными; дипломатическая и техническая поддержка США подводного газопровода из Туркменистана в Азербайджан могла бы, наконец, сдвинуть с мертвой точки давно обсуждаемый проект.
Важно, что поддержка США таких проектов будет способствовать достижению одной из заявленных целей Трампа: ослабить хватку России на мировых рынках нефти и газа. Больше энергии, направляемой в Европу, снизит цены на электроэнергию и отопление и улучшит экономику европейской реиндустриализации. Снижение промышленных издержек является важной частью головоломки, помогающей континенту наращивать свой собственный оборонный потенциал и достигать целей по военным расходам, которых Трамп попросил европейских союзников достичь.
Поддержка США инфраструктуры в Центральной Азии также сделала бы регион менее зависимым от хищнического финансирования из Китая. Пекинская инициатива «Один пояс, один путь» финансировала и строила дороги, мосты и другие транзитные проекты, но часто по высокой цене. Например, долг Кыргызстана перед Экспортно-импортным банком Китая оценивается в 36,7 процента от его внешних обязательств. Хотя американские компании не могут конкурировать с китайскими государственными компаниями по ценам на строительство, они могут конкурировать по качеству, особенно в отношении стратегических, более ценных инфраструктурных проектов, таких, как терминалы для экспорта нефти и расширение портовых мощностей. Менее регулируемая Международная корпорация финансирования развития США могла бы разблокировать финансирование для стратегических инвестиций США в Средний коридор, что, в свою очередь, могло бы расширить экспорт из Центральной Азии в Европу, одновременно уменьшая влияние России на энергетические рынки и долги региона перед Китаем. Позже в течение своего срока Трамп должен рассмотреть возможность официального визита в Центральную Азию, что сделает его первым президентом США, посетившим этот регион.
Государства Центральной Азии, в частности Казахстан и Узбекистан, вероятно, будут рады подписать соглашения с Трампом по вопросам энергетического сотрудничества, добычи полезных ископаемых и торговли. 3 февраля Трамп, казалось, был открыт для сделки, которая предоставит Соединенным Штатам права на добычу редкоземельных элементов в Украине. Казахстан и, в меньшей степени, Узбекистан также могут похвастаться огромными запасами критически важных минералов, жизненно важных для новых энергетических, оборонных и потребительских электронных технологий. Торговое и инвестиционное соглашение по редкоземельным элементам станет важным результатом первой в истории миссии президента США в Центральную Азию.
Наконец, Центральная Азия остается стратегически важным регионом для усилий по борьбе с терроризмом, в основном из-за своей близости к Афганистану. С выводом американских войск из Афганистана в 2021 году Соединенные Штаты, безусловно, выиграют от приобретения партнеров в регионе, которые готовы сотрудничать в области обмена разведданными, мер по обеспечению безопасности границ и усилий по борьбе с радикализацией. Часть стратегии США может включать прямое сотрудничество с отдельными странами по этим инициативам, но также может повлечь за собой содействие региональному сотрудничеству в борьбе с терроризмом. Нестабильность в Центральной Азии и возрождение глобальных террористических сетей – это головные боли, с которыми ни один президент США не хочет бороться. Помощь государствам Центральной Азии в более эффективной борьбе с террористическими угрозами служит как краткосрочным, так и долгосрочным интересам национальной безопасности США.
Очевидная склонность Рубио отменить поправку Джексона-Вэника может стать первым шагом в крупном изменении политики в регионе, где давно назрела необходимость в обновленной стратегии США. Страны Центральной Азии стремятся расширить торговлю и сотрудничество за пределы Китая и России. Американским политикам следует воспользоваться этой возможностью, чтобы более тесно взаимодействовать с Центральной Азией по вопросам энергетики, критически важных минералов, стратегической конкуренции с Китаем, борьбы с терроризмом и многого другого.
Эндрю Д’Аниери, научный сотрудник Евразийского центра Атлантического совета
Кэтрин Спенсер, ассистент программы в Евразийском центре Атлантического совета
