«Общественная позиция»
(проект «DAT» № 01 (272) от 08 января 2015 г.
Реформа или регресс?
С 1 сентября прошлого года был запущен пилотный проект подушевого финансирования 50 школ в четырех областях Казахстана. После апробации этого проекта, анализа его результатов с 1 сентября 2015 года все казахстанские общеобразовательные школы должны перейти на такой способ финансирования. И это осуществляется в соответствии с установками Государственной программы развития образования на 2011–2020 гг. (далее – ГПРО). Иначе говоря, переход общего среднего образования на подушевое финансирование (далее – ПФ) состоится вне зависимости от того, какими будут результаты пилотного проекта этого года.
Согласно этому плану, начиная с 1 сентября 2015 г. казахстанские общеобразовательные школы будут получать средства из государственного бюджета на каждого учащегося в отдельности, а не в целом на всю школу. То есть казахстанские школы, за исключением малокомплектных школ, будут получать средства из государственного бюджета в зависимости от количества учащихся. Нормативом финансирования в данном случае выступают расходы на обучение одного учащегося. Соответственно, чем больше будет обучаться в школе учеников, тем больше она будет получать средств. По этой схеме финансирования родители сами будут выбирать школы для своих детей. Вслед за этим выбором будут следовать деньги на обучение. Введение ПФ тем самым может привести к повышению качества школьного образования благодаря росту конкуренции школ.
Вместе с тем мировая практика действия подушевого финансирования школ показала их неоднозначный эффект. В этой связи переход казахстанского школьного образования на подушевое финансирование содержит в себе следующие возможные риски.
- Первое.
Введение
ПФ может привести к закрытию значительного количества школ в Казахстане.
Переход на формирование бюджета казахстанских школ на основе исключительно подушевого норматива может привести к закрытию ряда школ. В Армении, России, той же самой Грузии реализация ПФ привела к закрытию сотен школ. В одной только России переход на такой вид финансирования привел (по состоянию на начало 2011 года) к закрытию 20,3 тыс. школ. В Венгрии, Польше, Чехии, Азербайджане в результате ускоренного и непродуманного внедрения ПФ закрылись сотни сельских школ, были сокращены тысячи их учителей.
В список закрывающихся школ могут попасть не только те школы, набор учащихся в которые будет незначительным. Вполне возможно также закрытие «нерентабельных» школ, все расходы которых не будут покрываться ПФ. Как показывает опыт России, основной причиной закрытия школ является недостаточность выделяемых согласно подушевому финансированию средств. В Грузии вследствие поспешности и низкой проработки вопросов ПФ значительная часть школ оказалась в бедственном положении из-за недофинансирования.
Ввиду этого актуальным и проблематичным является также вопрос адекватности, прозрачности и практичности формул и нормативов ПФ в нашей стране. Например, формула исчисления средств подушевого финансирования в Литве настолько сложна, что ее не в полной мере понимают даже в среде экспертов. В этом вопросе особое значение имеет проблема выбора содержания поправочных коэффициентов. Данные коэффициенты учитывают различия расходов сельских, городских школ, обусловленные также географическим, социально-экономическим положением.
Посредством этого стремятся адекватно вычислять норматив финансирования школ, исходя из расходов на обучение каждого учащегося. Это очень важно для Казахстана с его обширной территорией и не равнозначностью географических, социально-экономических и экологических условий его регионов.
В Казахстане предусмотрена зависимость ставок ПФ от уровня образования (начальное, основное среднее, общее среднее образование, предшкольная подготовка), вида образовательной программы (общеобразовательная, углубленная, индивидуальная (на дому), месторасположения организации образования (город, село, зона радиационного риска, зона экологического бедствия). Однако, как показывает мировой опыт, даже применение сложной формулы расчета норматива подушевого финансирования с многообразием поправочных коэффициентов вряд ли обеспечит покрытие расходов каждой школы в отдельности.
Необходимо также отметить: опыт стран, применяющих ПФ в среднем образовании, показывает, что данная форма финансирования не является для них единственным источником средств для школы. Большое значение имеет отдельное финансирование на покрытие расходов для ремонта школ, дополнительные школьные образовательные программы и др. Кроме средств, поступающих в рамках подушевого финансирования в этих государствах, школы финансируются также по частным и общественным каналам. Большая часть средств в школы в развитых странах поступает по сметному финансированию из центрального или местного бюджетов.
- Второе.
Введение ПФ может привести к росту коррупции.
Школы в погоне за поддержанием стабильного потока средств могут создавать различные коррупционные схемы с «мертвыми душами». Такая практика имела широкое распространение в России. Также возможно появление коррупционных сделок в отношении планирующихся грантов для школ за качество и результат в рамках ПФ. Высокая вероятность коррупционных правонарушений вокруг средств подушевого финансирования в Казахстане продиктована в первую очередь тем, что государственный заказ на ПФ казахстанских школ будут осуществлять местные исполнительные органы, славящиеся своим отмыванием бюджетных денег.
- Третье.
Ухудшение качества образования в ряде школ.
Недостаточность поступаемых по ПФ средств может оказывать негативное влияние на качество обучения школьников.
Во-первых, ограниченные средства вызовут нехватку различных инструментов, материалов для лабораторных работ; дополнительных, рекомендованных учебников и т.д.
Во-вторых, в школах с большим набором учащихся могут образовываться большие классы. Такое количество школьников в одном классе также не может не ухудшить качество обучения из-за физической невозможности учителей подходить индивидуально к каждому ученику, тщательно проверять тетради и т.д.
В‑третьих, отрицательно сказывается на качестве обучения работа школ в две-три смены.
Например, в 2011–2012 учебном году более 67% дневных казахстанских общеобразовательных школ вели занятия в две и три смены. Иначе говоря, более половины школ в Казахстане обучают учащихся, количество которых превышает их проектные мощности.
Такой распорядок занятий школьников вполне возможен при переполненности школ после закрытия ряда из них по первым итогам ПФ.
Кроме того, образовательные расходы могут быть очень подвижными, зависимыми от педагогических нововведений по внеурочным занятиям, требующим увеличения финансовых вливаний.
- Четвертое.
Рост социальной напряженности.
Закрытие школ в результате реализации ПФ будет вынуждать учиться детей в школах, которые могут находиться далеко от их места жительства, или быть обременительными для обучения в материальном плане. Особенно это может коснуться детей из малообеспеченных семей.
Как показывает опыт Англии, элитарными школами для поддержания репутации также может практиковаться отчисление слабоуспевающих учащихся. В Казахстане эта практика может иметь место, поскольку при реализации ПФ планируется выделение грантов за результат и качество.
Закрытие школ по итогам ПФ в разы увеличит проблему охвата средним образованием. Большинство школ, особенно в густонаселенных областях, будут вынуждены работать в две-три смены. Обучение в таком режиме не только пагубно сказывается на качестве обучения, но и также на социальном климате школ. Обучение в две-три смены нарушает биологический, социальный график детей, которые в результате дома могут оставаться без надлежащего присмотра родителей.
ПФ планируется вводить с 2015 г. Высокие темпы прироста рождаемости указывают на ежегодный прирост первоклассников в Казахстане. В год планируемого ввода ПФ (в 2015 году) в первый класс пойдут дети, родившиеся в 2009 г. В этот год родилось 357 552 ребенка. Учитывая детскую смертность, инвалидность, внешнюю миграцию, можно предположить, что в первый класс в 2015 году пойдет около 300–320 тысяч детей, что, например, больше почти на 60 тысяч, чем в 2012 г. (в этот год в первый класс пошли 255 023 ученика.). Ввиду этого вполне возможно, что в 2015 году в школах будет учиться гораздо больше двух с половиной миллионов детей.
В 2010–2011 учебном году 34,2% школ находились в приспособленных зданиях, 23,1% требовали капитального ремонта. То есть, по крайней мере, для около трети детей, или для почти миллиона учащихся необходимо строительство новых школ. К 1 сентября 2012 г. была построена 61 школа на 25 тысяч учащихся (получается, среднее количество учащихся каждой школы в 410 человек). В этом же году ожидается завершение строительства еще 85 новых школ, что, видимо, ориентировано на около 35 тыс. школьников. Всего до конца 2014 года планировалось построить 522 школы. Если даже исходить из среднего количества каждой такой школы в 800 человек (всего 417 600 школьников смогут там обучаться), то все равно это недостаточно для охвата всех детей обучением в одну смену. Закрытие школ, работающих не на всю проектную мощность, последующее за введением ПФ, еще больше усугубит эту ситуацию.
В этой связи отметим, что в Великобритании школы, в которых количество учащихся не соответствует нормативному количеству (проектной мощности школы), получают дополнительное финансирование.
В результате закрытия ряда школ можем также ожидать повышения уровня безработицы среди учителей. Таким образом, все вышерассмотренные факторы могут привести к существенному росту социальной напряженности в казахстанском обществе.
Негативные последствия для школьного образования Казахстана после их перехода на подушевое финансирование будут усугублены развивающейся приоритетной поддержкой государства так называемых элитных школ.
Согласно Национальному плану действий по развитию функциональной грамотности школьников на 2012– 2016 гг., планируется реализация проекта «Школа ХХI века». По всей видимости, в соответствии с этим проектом в Казахстане будут активнее развиваться школы элитарного типа, наподобие «НИШ», «Мирас», «Мұрагер».
В соответствии с планами властей, изложенными в ГПРО и других стратегических документах, расширение объема элитарных школ должно стать локомотивом развития всей системы школьного образования. Флагманами в данном деле провозглашаются «Назарбаев интеллектуальные школы», в которых уже сейчас обучается 4 тысячи казахстанских детей. Планируется увеличение количества «НИШ» с 6 до 20 единиц.
Более того, принят специальный закон «О статусе «Назарбаев Университет», «Назарбаев Интеллектуальные школы» и «Назарбаев Фонд»», где кодифицируется особый статус «НИШ». Данные школы в основном финансируются и управляются Правительством Республики Казахстан и «Назарбаев Фондом». Высшим органом управления этих школ является Высший попечительский совет, первым председателем которого является Н.Назарбаев. Причем согласно вышеуказанному закону образовательная деятельность этих школ осуществляется без лицензии.
Также следует отметить, что выпускники «НИШ» не будут проходить единое национальное тестирование и на основе итоговых баллов, полученных в этих школах, им будут вручаться сертификаты ЕНТ с соответствующими баллами. Такие привилегии, значительные средства, выделяемые для «НИШ», «Мирас», «Мұрагер», в итоге идут за счет других казахстанских школ. Таким образом, массированное развитие элитарных школ может усилить деградацию остальных школ Казахстана на фоне введения подушевого финансирования.
Талгат МАМЫРАЙЫМОВ,
политолог
