«Общественная позиция»
(проект «DAT» №5 (369) от 9 февраля 2017 г.
Через призму времени
Хорошая Конституция бесконечно лучше, чем самый лучший деспот.
Маколей
Укрепление Казахстана как независимого государства и формирование его правовой системы неразрывно связано с обновлением основы основ его законодательства – Конституции. Однако и это не самоцель.
Новая Конституция создается для страны, для гражданина. Это есть непреложная истина. Она требует громадной ответственности – как в период ее разработки, так и потом, когда она принята и дело за ее воплощением в жизнь. Новый Основной закон со всех точек зрения требует прежде всего знания той страны, ради которой он пишется и ради интересов которой принимается. Надо знать ее историю и сегодняшний день страны, чем она живет, к каким целям стремится, строя свое будущее. То есть наша Конституция должна соответствовать прежде всего внутренним потребностям Республики Казахстан – задаче строительства демократического, правового, светского и унитарного государства, в котором надежно защищены права личности, росту благосостояния граждан, укреплению авторитета и мощи страны. Это – во-первых.
Во-вторых, Конституция республики должна впитать все лучшее и прогрессивное, что есть в ныне действующих законах, соответствовать международным требованиям, мировой практике конституционного строительства, поскольку Конституции не создаются на голом месте, тем более в условиях сложнейшего переходного периода. Недопустимо пренебрежительное отношение к ценностям, выработанным всем ходом развития цивилизации. Вместе с тем изучение зарубежной конституционной практики не должно было вылиться в слепое копирование, а основываться на глубоком осмыслении.
Именно при соблюдении этих условий Основной закон государства может претендовать на признание со стороны мирового сообщества.
Если обратиться к истории, то на этапе становления нашей государственности мы руководствовались вначале Основным законом РСФСР 1918 г., а затем Конституцией Казахской АССР, принятой в 1924 г. После преобразования Казахстана в союзную республику наш народ жил по Конституции 1937 г., разработанной на основе «сталинского» Основного закона 1936 г.
К этапу коренных экономических и политических преобразований республика подошла с Конституцией 1978 г., которая мало чем отличалась от Конституции СССР 1977 г. и явно отставала от веления времени… Именно Конституция Казахской ССР 1978 г. с последующими изменениями и дополнениями в период до принятия новой Конституции стала правовой основой для начавшихся широкомасштабных реформ в республике.
Вместе с тем к моменту обсуждения и принятия новой Конституции действующий Основной закон, образно выражаясь, буквально весь оказался «в заплатках». Можно прямо сказать – налицо был снижающийся ее авторитет на тот момент. Ведь практически ни одна из сессий Верховного Совета не обходилась без внесения поправок в Конституцию, то есть «во весь рост» встала проблема принятия нового Основного закона, принципиально иного по концепции, содержанию и структуре.
Здесь уместно заметить, что некоторые пытались придать новой Конституции статус документа переходного периода, что на самом деле далеко от истины. Если кому-то и хочется иметь Конституцию переходного периода, то ею по справедливости можно назвать Конституцию Казахской ССР с поправками, внесенными после принятия Декларации о государственном суверенитете (25 октября 1990 г.), провозглашения государственной независимости (16 декабря 1991 г.) и далее до принятия новой Конституции (28 января 1993 г.).
Думаю, этой первой Конституции Республики Казахстан история отведет иную, более высокую роль – Конституции строительства независимого государства. В этот период на смену тоталитарной организации общества, административно-командной системе управления приходят демократическое общество и правовое государство, основанные на разделении властей и исключающие единовластие. Раскрепощается гражданская инициатива – если раньше гражданин работал на государство, то теперь государство призвано служить гражданину, который в условиях политического и экономического многообразия в полной мере проявляет свою инициативу и как гражданин, и как собственник.
Итак, к принятию новой Конституции республика шла последовательно, шаг за шагом. Если обратиться к истории вопроса, то прежде всего вспомним вторую сессию Верховного Совета республики, на которой было принято принципиальное решение о необходимости разработки проекта новой Конституции и создана Конституционная комиссия тогда еще Казахской ССР, которую возглавлял Е. М. Асанбаев по должности. В состав ее вошли народные депутаты, видные деятели науки, руководители государственных органов, представители общественных объединений. Комиссией была образована рабочая группа во главе с заместителем Председателя Верховного Совета 3. Л. Федотовой, костяк которой составили квалифицированные юристы, имеющие опыт научной и практической работы. Перед ними была поставлена задача – разработать концепцию нового Основного закона и на ее основе подготовить проект, который затем был подвергнут экспертизе.
Возвращаясь к пройденному пути, отметим, что, дорожа мнением общественности, Конституционная комиссия объявила конкурс на лучший проект новой Конституции, в котором приняли участие коллективы и отдельные представители государственных учреждений, учебных и научных заведений, общественных объединений и граждане. Подготовленная на начальном этапе работы концепция Конституции активно обсуждалась специалистами на различных форумах, в частности, на проведенном в мае 1991 г. Президиумом Верховного Совета республики совместно с Институтом государства и права тогда еще союзной Академии наук и Институтом философии и права Академии наук Казахстана «круглом столе».
На основе концепции новой Конституции, одобренной Конституционной комиссией, рабочей группой был подготовлен проект Основного закона, различные варианты которого подвергались тщательному и всестороннему анализу Конституционной комиссией. Кроме того, одной из юридических фирм США была осуществлена экспертиза проекта, по итогам которой состоялась казахстанско-американская конференция, проведенная в январе 1992 г. На заседаниях Конституционной комиссии под председательством вначале Е. М. Асанбаева, а затем Н. А. Назарбаева также рассматривался не один вариант проекта.
Здесь, думается, читателям небезынтересно знать, почему Верховный Совет по ходу работы над проектом Основного закона заменил председателя Конституционной комиссии? После освобождения Е. М. Асанбаева от должности Председателя Верховного Совета было вполне логичным, что кто изберется главой парламента, тот и должен возглавить Конституционную комиссию. Так был подготовлен проект постановления Верховного Совета, и на одном из заседаний за соответствующие изменения в составе комиссии депутаты должны были проголосовать.
Однако 25 декабря 1992 г., перед началом работы утреннего заседания, мне передали, что Президент заболел и просил созвониться с ним. При разговоре он высказал свое желание возглавить Конституционную комиссию. Мне было неудобно возражать, тем не менее, я выразил сомнение в том, что смогу провести подобное решение, как воспримут депутаты, имея в виду драматическую ситуацию, которая сложилась 11 декабря, когда шло избрание нового председателя.
Данный вопрос я внес на рассмотрение сессии в тот же день, сказав при этом: «Сразу хочу предложить президента председателем этой комиссии». Получивший слово депутат высказал противоположное мнение: «Я считаю, что Конституционную комиссию должен возглавить глава законодательной власти. Не президент, а глава законодательной власти. Все-таки законодательная власть должна быть выше всех. Закон выше власти. Давайте использовать этот принцип» (Стенографический отчет седьмой сессии Верховного Совета. 1991, 25 декабря. С. 45).
По принципу «обещал – сделай» мне пришлось, упредив желающих, выступить по данному вопросу, снова обратиться к коллегам: «Если есть обоюдное согласие, президент дает согласие возглавить эту комиссию, а председатель Верховного Совета соглашается быть заместителем. Ничего плохого в этом нет. … В разных местах по-разному возглавляются эти комиссии» (Там же).
В результате с небольшим перевесом голосов депутаты поддержали данное предложение. Так, парламент произвел замену председателя Конституционной комиссии «на переправе» и обновил его состав.
Забегая вперед, скажу, что тогда было принято единственно правильное решение – возложить обязанности председателя Конституционной комиссии на президента. После каждого заседания комиссии или жарких споров между нами я благодарил судьбу, что именно Н. А. Назарбаев возглавил эту работу. В конце одного из заседаний Конституционной комиссии президент сказал: «Создается впечатление, что нам надо было Конституцию отдать не депутатам и никому из исполнительной власти… хотя бы параллельно еще тогда в прошлом году поручить людям нейтральным…». И далее: «Поэтому я вот с этим делом подхожу насчет альтернативы…» (Стенограмма заседания Конституционной комиссии. 1992, 14 апреля. С. 81).
Думается, все это было сказано от сложности работы над данным документом. По сути дела, ни одно заседание Конституционной комиссии не проходило мирно, к тому же сильно колебались люди. Надо сказать, что наиболее устойчивая часть комиссии всегда оберегала президента, с тем, чтобы не встать на путь неверных решений. Считаю, что «нейтральные есть нейтральные», а Конституцию подготовили люди грамотные, защищающие интересы многонационального государства во главе с его президентом. В конечном счете победил разум. Если бы не разум, то не исключено, что вместо принятия Конституции пришли бы к ситуации, которая сложилась в летне-осенние месяцы 1993 г. вокруг проекта нового Основного закона в России.
Итак, к маю 1992 г. проект Конституции прошел проработку в комитетах, был обстоятельно обсужден Президиумом Верховного Совета республики, после чего внесен на рассмотрение восьмой сессии Верховного Совета.
Откровенно говоря, все мы не без волнения ожидали хода и итогов рассмотрения проекта, по существу первой Конституции суверенного Казахстана, фундамента государственного строительства, основы которого закладывались Верховным Советом. Его результаты хорошо известны – депутатский корпус, можно однозначно сказать, почти единодушно поддержал проект новой Конституции Республики Казахстан. Об этом свидетельствует тот факт, что против принятия проекта Конституции в первом чтении проголосовало лишь десять депутатов. Обсуждение проекта нового Основного закона прошло весьма активно и заинтересованно. Достаточно заметить, что всего выступило 100 человек. Проект был одобрен и вынесен на всенародное обсуждение, что явилось основным итогом работы восьмой сессии парламента.
Во всенародном обсуждении приняло участие свыше 3 млн человек, которые внесли более 18 тысяч замечаний и предложений. Впервые многонациональный народ Казахстана обсуждал проект Конституции, в которой республика предстает как полностью самостоятельное, суверенное государство. Этот период оказался весьма насыщенным и плодотворным – прошли сессии местных Советов, обсудившие проект нового Основного закона; активные, заинтересованные дискуссии прошли в трудовых коллективах, среди творческой и научной интеллигенции, в средствах массовой информации; вносились предложения общественными объединениями.
В то же время ради исторической правды мы не должны скрывать и того, что в ходе работы над проектом Конституции порой возникало напряжение, волнение за судьбу конституционных реформ в Казахстане. Остановимся лишь на нескольких эпизодах. Вспоминается, как в один из февральских дней 1992 г., когда я находился в отпуске в Минеральных Водах, раздался звонок из Алма-Аты, и мне поведали, что устами вице-президента были высказаны предложения о включении в проект Конституции статей о роспуске парламента президентом, импичменте президента, создании двухпалатного парламента и необходимости принятия Конституции путем референдума.
В принципе эти предложения не имеют новизны, так как они в мировой практике применяются. Тем не менее эти идеи, по сути дела, вызвали огромное напряжение как в работе рабочей группы, так и Конституционной комиссии.
Теперь о сути названных предложений. Прежде всего о роспуске парламента. Предложение было внесено в Верховный Совет президентом еще раньше. В проекте закона было записано следующее:
«Президент Казахской ССР в случае возникновения непреодолимых разногласий в составе Верховного Совета, ставящих под угрозу его нормальное функционирование, или неоднократного принятия Верховным Советом решений, противоречащих Конституции Казахской ССР, распускает после консультаций с председателем Верховного Совета Казахской ССР и по заключению Конституционного суда Казахской ССР Верховный Совет Казахской ССР».
Первоначальный проект закона с такой нормой поступил в Верховный Совет еще при бывшем председателе. Тогда Е. М. Асанбаеву был задан вопрос: как он представляет механизм осуществления этой статьи? Он ответил: очень просто. Президент 2–3 раза наложит вето на законы, принятые Верховным Советом, и распустит его. Сразу изберем новый, по численности небольшой парламент, зачем нам такой неуправляемый Верховный Совет?
Откровенно говоря, меня этот ответ не удивил, потому что в работе парламента тогда наметился спад, не говоря о другом. Нормой стало отсутствие кворума не только на заседаниях сессий, но и на заседаниях президиума и т. д.
Президент 12 декабря 1991 г. уже на второй день после избрания нового председателя официально внес проект закона Казахской ССР, содержащий данную норму.
В те дни шла работа седьмой сессии, и я, согласно существующему порядку, сделал комитетам поручение следующего содержания: «тт. Клочкову Ю. А. (свод), Акуеву Н. И., Такежанову С. Т. Прошу внести на рассмотрение Президиума Верховного Совета, на 18 декабря 1991 г.» (подпись). Несмотря на то, что мною было поручено проработать вопрос только трем комитетам, этот законопроект рассмотрели на своих заседаниях все комитеты. Предложение президента, не получив поддержки на уровне комитетов, не дошло ни до президиума, ни до заседания Верховного Совета. Вместе с тем оно оставило свой след: во-первых, вызвало недоумение стремление президента срочно получить полномочие о роспуске парламента в законе, где подобной норме по логике не было и места; во-вторых, не прошло и двух месяцев с того момента, как Нурсултаном Абишевичем были сказаны запечатлевшиеся в памяти народных депутатов слова, произнесенные им, когда его кандидатуру парламент вновь выдвинул на пост главы государства о том, что он будет в дальнейшей работе опираться на парламент.
Создалась непростая ситуация, когда только-только зарождающееся разделение властей могло остаться в зачатке со всеми вытекающими последствиями для формирующегося правового государства, для избранного нами демократического пути развития. Механизм разделения властей был введен во многих странах мира как инструмент создания сильной системы властных структур, которые на основе разумных издержек и противовесов составляют баланс власти, который был необходим Казахстану как воздух.
Известно, что баланс властей не создается одним лишь росчерком пера или волей одного человека, он может устанавливаться или нарушаться только борьбой и временем. Сильная власть парламента может ослабить исполнительную и судебную – возможностей здесь много. Сильная президентская власть может подмять парламент и централизовать в своих руках всю мощь исполнительной власти. Необходимый консенсус сил достигается сдержками и противовесами, создаваемыми самой жизнью.
Итак, возникшую проблему надо было решать, и при этом цивилизованными методами. Думается, многие мои коллеги понимали суть проблемы, но надо было внушить им твердость в своих убеждениях, в правоте своей точки зрения на проблему.
Как было сказано выше, на заседании рабочей группы вице-президент снова вынашивал идею роспуска парламента, теперь уже стыкуя ее с идеей импичмента президента. С первых и до последних заседаний мне пришлось занять твердую позицию против этой нормы. Помню, на первом заседании (вел Е. М. Асанбаев) я оказался единственным членом комиссии, выступившим против. Если вкратце, то моя аргументация сводилась к тому, что в нынешней сложной ситуации наличие таких инструментов, как отрешение президента и роспуск парламента таит в себе реальную угрозу превращения их в серьезный дестабилизирующий фактор. Наша же главная задача сегодня – обеспечить стабильность властных институтов, не позволить появиться даже тени конституционного кризиса. Допустить сейчас чехарду власти – значит ввергнуть государство в пучину всеобъемлющего хаоса. Уровень нашей политико-правовой культуры не позволяет такой «роскоши».
Постепенно эту позицию начали поддерживать некоторые коллеги. Помнится, позже, но очень сильно и категорично выступил однажды по этому поводу А. Кекилбаев. Он, в частности, сказал: «Сейчас бытует среди определенных кругов мнение, что Верховный Совет исчерпал себя, продали вот это последнее дитя как жеребца конезавода, получили после этого дивиденды и потом его надо отправить на мясокомбинат. Я при всех заявляю, что это будет ускорением таджикской ситуации, еще в многократном варианте в казахстанских условиях. Этот Верховный Совет… должен добиться своего конституционного срока. Без этого Казахстан не минует вот этих опасных поворотов» (Стенограмма заседания Конституционной комиссии. 1992, 28 октября. С. 63–64).
Полезно заметить еще одну тонкость. Право президента распустить парламент характерно в основном для парламентских республик, где правительство формируется парламентским большинством. Президенты в президентских республиках правом роспуска не обладают. Таким образом, несостоятельность аргументов коллег-сторонников данного подхода заключается и в том, что они дополнительно на президентское правление хотели получить право президента на роспуск парламента. Чем не монархия? Принять эти нормы было бы попыткой объявить конституционную монархию вместо демократической республики.
(Продолжение следует)
• От редакции: книгу Серикболсына Абдильдина «Тұңғыш төраға – Первый председатель» можно преобрести по адресу: г.Алматы, ул.Сейфуллина, 288 (офис 307). Тел. 382-72-30.