«Общественная позиция»
(проект «DAT» №5 (369) от 9 февраля 2017 г.
Ученые-юристы: о гражданине и о «каждом»
Майдан СУЛЕЙМЕНОВ,
директор НИИ частного права Каспийского
университета, академик НАН РК
Заключение НИИ частного права Каспийского университета
о новой редакции статьи 26 Конституции Республики Казахстан
Представлять казахстанской общественности Сулейменова Майдана Кунтуаровича особой надобности нет. Тем не менее, напомним: он был руководителем рабочих групп, принимал участие в разработке более 70 законов, в том числе Конституции РК, Гражданского и Жилищного кодексов. С его непосредственным участием был заключен ряд международных договоров по экономическим отношениям, в частности, возглавлял казахстанскую группу на переговорах по Договору к Энергетической Хартии в Брюсселе (1993-2004), представлял интересы правительства РК, зарубежных и казахстанских предприятий и организаций в международных спорах, неоднократно выступал как эксперт по казахстанскому праву на судебных и арбитражных процессах в Лондоне, Вашингтоне, Стокгольме, Хьюстоне, Калгари.
Подготовил более 40 кандидатов и 5 докторов юридических наук.
Его труд отмечен многочисленными государственными наградами. Имя Майдана Сулейменова внесено в «Золотую книгу почета» Казахстана.
Распоряжением президента Республики Казахстан (РК) от 11 января 2017 года № 140 была создана рабочая группа по вопросам перераспределения полномочий между ветвями государственной власти (далее – Рабочая группа).
Рабочей группой был подготовлен проект Закона РК «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» (далее – Проект), вынесенный на всенародное обсуждение с 26 января 2017 года до 26 февраля 2017 года (распоряжение президента РК от 25 января 2017 года №141).
Согласно пункту 1 Проекта пункты 1 и 2 статьи 26 Конституции предлагается изложить в следующей редакции:
«1. Каждый может иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество.
2. Право собственности неприкосновенно. Собственность, в том числе право наследования, гарантируется законом. Не допускается принятие законов и иных правовых актов, ограничивающих или лишающих права собственности на имущество, приобретенное законным путем, если иное не предусмотрено Конституцией».
28 января 2017 года был опубликован комментарий председателя Конституционного совета РК И.И. Рогова, в котором разъяснены поправки в Конституцию РК.
Изменение редакции пунктов 1 и 2 статьи 26 объясняется необходимостью усиления механизмов защиты права частной собственности. Далее отмечается, что «в настоящее время статья 26 Конституции гарантирует право частной собственности граждан Республики Казахстан. Согласно пункту 4 статьи 12 Основного закона, иностранцы и лица без гражданства пользуются в Республике правами и свободами, а также несут обязанности, установленные для граждан, если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами…
Рабочей группой рекомендовано закрепить конституционный принцип, согласно которому право собственности неприкосновенно. Кроме того, предложена норма о том, что не допускается принятие законов и иных правовых актов, ограничивающих или лишающих права собственности на имущество, приобретенное законным путем, если иное не предусмотрено Конституцией. При этом сохраняются положения пункта 3 данной статьи о том, что в исключительных случаях принудительное отчуждение имущества может быть осуществлено для государственных нужд при условии равноценного его возмещения. По этому вопросу Конституционный совет высказывался не раз. Им дано подробное толкование данной конституционной нормы.
Однозначно можно сказать, что включением указанной нормы о неприкосновенности права собственности в Конституцию существенно укрепятся гарантии права частной собственности, которое является основой рыночной экономики, предпринимательской активности и в известной мере будет определять содержание других прав человека».
Анализ текста Проекта, приведенного выше комментария изменений пунктов 1 и 2 статьи 26 Конституции, позволяет заключить следующее.
1. Обращает на себя внимание то, что предложения Проекта о новой редакции пунктов 1 и 2 статьи 26 Конституции не соответствуют целям и задачам Распоряжения Президента РК от 11 января 2017 года №140. Рабочей группе было поручено проработать только вопросы перераспределения полномочий между ветвями государственной власти. Очевидно, что предлагаемые изменения в статье 26 Конституции не соответствуют задачам, сформулированным в обращении Президента РК 25 января 2017 года. Вопросы собственности, защиты права собственности не имеют никакого отношения к теме перераспределения полномочий между институтами власти в Казахстане.
2. Изменения в пункте 1 статьи 26 Конституции заключаются в том, что слова «Граждане Республики Казахстан могут» заменены на слова «Каждый может», а слова «иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество» оставлены без изменений.
Раздел II Конституции РК называется «Человек и гражданин» и в этом разделе, когда речь идет о правах человека, употребляется слово «каждый» когда речь идет о правах гражданина, говорится «граждане РК». Таким образом, предлагаемым изменением предполагается перевести права на имущество из прав гражданина в права человека.
В правовой доктрине права человека делятся на личные, политические, социальные, экономические, культурные, экологические.
Нетрудно заметить, что практически все права и свободы, закрепленные в разделе II Конституции, по существу являются правами и гражданина, и человека, независимо от того, как они закреплены («каждый» или «граждане РК»). Также очевидно, что независимо от того, как они закреплены, эти права в силу пункта 4 статьи 12 Конституции РК распространяются в одинаковой степени и на граждан РК, и на иностранцев и лиц без гражданства (с ограничениями, установленными законами).
Поэтому в принципе можно и право на имущество закрепить как права человека («каждый»). В таком виде это право закреплено, например, в статье 17 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года.
В то же время в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года право каждого человека на владение имуществом не закреплено, и это не считается большим недостатком этого Пакта.
Аналогично права на свободу объединений, на условия труда, на охрану здоровья, на образование и другие права, закрепленные в Разделе II Конституции РК как права граждан РК, в вышеназванных международных документах закреплены как права человека. Поэтому сразу возникает вопрос: если мы в отношении прав на имущество меняем права гражданина на права человека, почему мы не делаем этого в отношении других прав (столь же важных) граждан РК, закрепленных в Разделе II Конституции РК?
Из сказанного вытекает бессмысленность предлагаемого изменения в пункте 1 статьи 26 Конституции РК, изменения, равным счетом ничего не меняющего в правовом положении человека и гражданина, их правах на частную собственность. Это называется: «изменения ради изменений».
Правовое положение человека и гражданина, в том числе и иностранцев, РК в отношении частной собственности достаточно подробно и детально урегулировано в Конституции РК и других законодательных актах.
Во-первых, пункт 4 статьи 12 Конституции содержит правило о том, что «иностранцы и лица без гражданства пользуются в Республике правами и свободами, а также несут обязанности, установленные для граждан, если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами», которое, так же, как и статья 26, включена в Раздел II «Человек и гражданин» Конституции. Иначе говоря, действующая редакция Конституции включает правило о предоставлении иностранцам и лицам без гражданства национального правового режима, за изъятиями установленными законами и международными договорами. Отсылка к соответствующим правилам представляется логичной и обоснованной. Подобный прием позволяет более оперативно, на уровне законодательных актов, а не конституционных положений, регулировать вопросы правового статуса иностранцев и лиц без гражданства.
Во-вторых, текущее законодательство достаточно подробно регулирует отношения, связанные с правовым статусом иностранцев и лиц без гражданства, других участников правоотношений. Так, действующий Гражданский кодекс РК (далее – «ГК») устанавливает правило о том, что в качестве физических лиц понимаются граждане РК, граждане других государств, а также лица без гражданства. Положения главы 2 ГК применяются ко всем физическим лицам, если иное не установлено кодексом. Кроме того, к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила ГК о юридических лицах, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из законодательства или существа правоотношения (пункт 3 статьи 19 ГК). В свою очередь правила о юридических лицах применяются к государству и административно-территориальным единицам, если иное не вытекает из законодательных актов (статья 114 ГК). Иначе говоря, гражданское законодательство последовательно выстраивает уровни регулирования, зависящие от правового положения субъектов (участников) гражданских правоотношений. Но основу для подобного регулирования представляют нормы о гражданах, которые впоследствии экстраполируются на иных лиц. Подобная законодательная практика является по сути традиционной, апробированной не только в Республике Казахстан, но и в других странах.
В-третьих, с момента обретения независимости в Казахстане сложилось довольно развитое законодательство о защите и поддержке инвестиций. Например, нормы Предпринимательского кодекса содержат различные государственные гарантии инвестиций вообще, и иностранных в частности, в том числе и гарантии прав инвесторов при национализации и реквизиции (статья 279 ПК, главы 4, 5 и 6 Закона РК от 1 марта 2011 года № 413-IV «О государственном имуществе»).
В-четвертых, в интернет-пространстве, различных мессенджерах активно обсуждается предлагаемое изменение пункта 1 статьи 26 Конституции. Особому вниманию и комментированию подвергается именно это предложение! Считается, что за ним стоит желание вывести правовое обеспечение интересов иностранцев на конституционный уровень. Поэтому оценку предложенного изменения следует проводить, имея в виду возможные негативные социальные последствия.
Нельзя согласиться с утверждением, что изменения в статью 26 Конституции не касаются земельных отношений, потому что они регулируются отдельной статьей 6 Конституции, и что земля не может быть имуществом в смысле статьи 115 ГК. Это является или грубой юридической ошибкой, или сознательной подменой юридических понятий. В статье 6 Конституции говорится о собственности на землю (государственной и частной), и положения статьи 26 Конституции распространяются на право частной собственности на землю в такой же степени, как и на другие объекты права частной собственности. Земельные участки, введенные в оборот и находящиеся в частной собственности, являются таким же имуществом в смысле статьи 115 ГК, как и любые иные объекты гражданских имущественных правоотношений.
Изложенное позволяет сделать вывод о нецелесообразности изменения редакции правила пункта 1 статьи 26 Конституции по причине детального регулирования соответствующих отношений как на конституционном уровне, так и посредством законодательных актов.
3. В пункте 2 статьи 26 Конституции изменения предлагаются в виде дополнений текста двумя предложениями. Первое – «Право собственности неприкосновенно». Второе – «Не допускается принятие законов и иных правовых актов, ограничивающих или лишающих права собственности на имущество, приобретенное законным путем, если иное не предусмотрено Конституцией». Имеющееся в действующей редакции предложение «Собственность, в том числе право наследования, гарантируется законом» включено между двумя новыми предложениями.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что нововведения касаются только права собственности. Полагаем подобные предложения несостоятельными, не учитывающими смысл и содержание существующего конституционного положения о собственности.
Во-первых, действующее правило пункта 2 статьи 26 Конституции нельзя интерпретировать в отрыве от иных конституционных положений. Например, статьи 6, подпункта 2) пункта 3 статьи 61, подпункта 4) статьи 66, подпункта 2) пункта 2 статьи 87 Конституции. Во всех указанных случаях Основной закон говорит именно о «собственности», а не о «праве собственности». Лишь в подпункте 2) пункта 3 статьи 61 законодатель наряду с понятием «собственность» употребляет термин «иные вещные права».
Во-вторых, конституционные положения о собственности получили свое развитие в действующем законодательстве. Прежде всего, в ГК. Общие положения о собственности содержат нормы статей 191-193 ГК, специальные нормы существуют для общей собственности (главы 11 и 12 ГК), интеллектуальной собственности (статья 125, раздел 5 ГК) и другие. Анализ правил ГК позволяет сделать вывод о том, что в кодексе наиболее употребительным является термин «собственность», содержательная характеристика которого связана с другим распространенным гражданско-правовым термином – «имущество». Это позволяет говорить об имущественном содержании понятия «собственность» в гражданском законодательстве, которая составляет основу современного правового регулирования отношений собственности в Казахстане. Таким образом, подобное понимание собственности позволяет обеспечить правовую охрану и защиту не только праву собственности, а любым правам на имущество (имущественным благам и правам), указанным в пункте 2 статьи 115 ГК. Иначе говоря, предлагаемая новелла значительно сужает защищенность имущественных благ и прав по сравнению с действующим законодательством.
В-третьих, неприкосновенность собственности, хотя и прямо не декларируется в действующей редакции Конституции, вытекает из нескольких ее положений. Так, соответствующие правила прямо предусмотрены для жилища (пункт 1 статьи 25 Конституции), которое выступает основным видом собственности для граждан (физических лиц). Косвенно об этом идет речь в пункте 1 статьи 6 Конституции. При этом имеющееся правило о гарантированности собственности, существующих процедурах изъятия имущества у собственника (пункт 3 статьи 26 Конституции), наличие соответствующих норм в действующем законодательстве (статьи 249, 252-258 ГК, указанные выше нормы Закона о государственном имуществе и другие) позволяют говорить о наличии правил о неприкосновенности собственности в правовой системе Казахстана. По нашему мнению, можно и нужно вести речь о совершенствовании существующих правовых механизмов, которое, тем не менее, не нуждается в конституционном закреплении.
В-четвертых, предложение Рабочей группы о включении в пункт 2 статьи 26 Конституции предложения о том, что «Не допускается принятие законов и иных правовых актов, ограничивающих или лишающих права собственности на имущество, приобретенное законным путем, если иное не предусмотрено Конституцией» не учитывает несколько обстоятельств:
а) наличие второго предложения пункта 2 статьи 6 о том, что «Субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантии их защиты определяются законом». Очевидно, что вопросы ограничения или прекращения (лишения) прав собственности на имущество по прямому указанию Конституции составляют предмет иных законов, принятых в развитие соответствующих конституционных положений (подпункт 2) пункта 3 статьи 61 Конституции). Таким образом, предлагаемое дополнение Конституции вступает в прямое противоречие с пунктом 2 статьи 6 Конституции;
б) подобный запрет Проекта может иметь ряд негативных последствий.
Например, ограничение и лишение права собственности может осуществляться по различным основаниям, в том числе решениями судов при обращении взыскания по долгам, при принудительном отчуждении для государственных нужд, актами индивидуального применения, т.е. правовыми актами в широком смысле. Предлагаемая редакция Проекта лишает возможности ограничения или лишения (прекращения) права собственности за исключением случаев, предусмотренных в самой Конституции. Между тем, предметом регулирования Конституции не являются отношения по обращению взыскания, конфискации за совершенные правонарушения и иные случаи принудительного прекращения права собственности. На практике это может вызвать недоразумения при толковании норм законодательных актов, регулирующих отношения по прекращению или ограничению (обременению) права собственности, в том числе при арестах, залогах, публичных сервитутах и других подобных случаях.
Далее, выражение Проекта «законов и иных правовых актов…» дает основания полагать, что актами индивидуального применения, которые согласно Закону РК от 6 апреля 2016 года «О правовых актах» относятся к правовым актам, не может ограничиваться (обременяться) или прекращаться право собственности, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией РК. В таком случае в Конституцию необходимо включить большую часть положений законодательных актов о принудительном прекращении права собственности, ограничениях (обременениях), применении мер гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности, что не представляется возможным;
в) практика установления ограничений прав и свобод человека и гражданина законом является общепризнанной. Так, например, ограничительному регулированию могут подвергаться права и свободы при необходимости обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц, охраны государственной (национальной) безопасности, территориальной целостности, публичного порядка, предотвращения преступлений, защита здоровья и нравственности населения, удовлетворения справедливых требований морали и общего благосостояния в демократическом обществе. Об этом прямо сказано в ряде международных правовых актов (см. пункт 2 статьи 29 Всеобщей декларации прав человека, пункт 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, пункт 2 статьи 10, пункт 2 статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод);
г) в случае, если указанное изменение все-таки останется в Проекте, необходимо будет подчеркнуть, что оно касается только случаев ограничения или лишения права собственности, уже приобретенного законным путем. Но оно не может распространяться на случаи приобретения права собственности. То есть ограничения на приобретение права собственности в любом случае могут устанавливаться не только Конституцией, но и законами РК. Это позволит сохранить в неприкосновенности уже существующие ограничения на приобретение права собственности, такие, например, как ограничения для иностранцев в приобретении права собственности на жилище, мораторий на приобретение иностранцами и гражданами РК земельных участков с собственность и другие. Принятие изменений в Конституцию не должно поколебать каким-то образом это положение.
Таким образом, изложенное выше позволяет сделать вывод об отсутствии какой-либо целесообразности изменения редакции правил пункта 2 статьи 26 Конституции.
4. Совершенствование имущественных отношений в целом и отношений собственности в частности требует существенной проработки, обстоятельного анализа существующей нормативной правовой базы, изучения опыта развитых государств. Возможно, что в результате этого и возникнет необходимость совершенствования существующих конституционных положений о собственности, правах на имущество. Пока же подобной необходимости нет. Поэтому предлагаемая Рабочей группой редакция правил пунктов 1 и 2 статьи 26 Конституции не может быть поддержана и подлежит отклонению.
5. В случае, если предлагаемые изменения в статью 26 Конституции все же сохранятся в Проекте, необходимо, на наш взгляд, на референдум вынести два самостоятельных вопроса: 1) Об изменениях в статью 26 Конституции; и 2) О перераспределении полномочий между ветвями государственной власти. Это два самостоятельных, не связанных между собой вопроса, и голосоваться они должны отдельно.
• Исполнители: в.н.с., к.ю.н. – С.В. Скрябин; г.н.с., д.ю.н. – К.М. Ильясова; г.н.с., д.ю.н. – Г.А. Алиханова