«Общественная позиция»
(проект «DAT» №07 (278) от 19 февраля 2015 г.
Казахстан – 2015: мое мнение
В Казахстане не так давно стала обсуждаться идея введения поста вице-президента республики. Эту тему поднял Инициативный комитет Казахского национального конгресса (КНК) в конце 2014 года, а в начале 2015 года об этом высказался также лидер КНК Адиль Тойганбаев в своем интервью Central Asia Monitor от 30 января 2015 года. Впрочем, подобные идеи высказывались и раньше, например, во время президентских выборов в 2011 году.
Появление этой темы далеко не случайно, поскольку встает вопрос о транзите власти после того, как первый президент Казахстана Нурсултан Назарбаев оставит свой пост. Пока что это теоретические размышления, однако, совершенно очевидно, что этот момент настанет и тогда вопрос о транзите власти встанет ребром. Возникает немалый риск, что передача власти от первого президента ко второму может произойти стихийным порядком, сопровождаться острой борьбой за власть и может, особенно в неблагоприятных политических условиях, вызвать серьезные потрясения и внутреннюю нестабильность в Казахстане. Это уже большой политический риск.
Широко обсуждается такой вариант, что первый президент кого-то определит своим преемником на посту главы государства. При всей очевидности этого варианта политический риск все же остается, поскольку такая кандидатура далеко не всех устроит и вряд ли будет консенсус по этому вопросу. Причина лежит на поверхности. Заслуги и качества первого президента всем очевидны как в Казахстане, так и за его пределами. Но будет ли назначенный или предложенный им преемник столь же хорош на главном государственном посту? Это дискуссионный вопрос.
Скорее всего, преемник будет очевидно слабее фигуры основателя государства и первого президента, он будет испытывать сильную конкуренцию со стороны других возможных кандидатов. В честной конкурентной предвыборной борьбе преемничество будет только ослаблять такого кандидата, поскольку, выходит, что весь его политический капитал состоит не в его личных качествах, не в его политической программе, а в воле первого президента. Что это выходит: выбор зависимой от чужой воли личности?
Если преемник проиграет президентские выборы, то это будет сокрушительный удар по всей политической системе Казахстана, который поставит под сомнение вообще все политическое устройство республики и роль президента. Это угроза серьезных брожений в обществе, и если добавить в этот гремучий коктейль исламистов, вроде сторонников того же новопровозглашенного халифата, более известного как «Исламское государство», то ситуация становится критической.
В свете этого обсуждение вопроса о посте вице-президента является обсуждением вопроса о введении четкого алгоритма передачи верховной государственной власти и смены политической элиты. Этот алгоритм должен обеспечить преемственность власти открытым и понятным избирателям способом. Если первый президент или какой-то последующий желает представить преемника, то пусть это будет открытый выбор, а не кулуарное согласование. Пусть преемник на посту вице-президента проявит свои личные качества, свою способность управлять государством, осуществлять какую-либо политическую программу и прокладывать курс. Если он окажется на этом посту достаточно хорош для высокой должности, то избиратели будут его знать и вверят ему управление страной на президентских выборах.
Но это общие соображения, тогда как речь идет о том, каким именно должен быть пост вице-президента, что он должен делать на своем посту и как это конституционно оформить. Для этого будет полезно бросить взгляд на иностранный опыт вице-президентства в ряде стран.
Иностранный опыт
вице-президенТства
Бесспорно, наиболее известный пример наличия вице-президента в политической системе – это США, где этот государственный пост существует с 1789 года. По Конституции США, вице-президент сменяет президента в случае его смерти, отставки или отрешения от должности, а также он формально возглавляет Сенат США. Он избирается вместе с президентом, выдвигается от той же политической партии, но должен представлять другой штат. К нему предъявляются те же требования, что и к президенту, он принимает присягу по той же форме, что и члены правительства и конгрессмены за несколько минут до присяги президента. Если вице-президент умер или ушел в отставку, то Конгресс США по представлению президента должен назначить другого вице-президента. То же самое происходит, если вице-президент сменяет на посту президента, и такое уже было в 1973–1974 годах, когда Конгресс по представлению Ричарда Никсона назначил вице-президентом Джеральда Форда, а после отставки Никсона назначил ему вице-президентом Нельсона Рокфеллера.
В других странах роль вице-президента и процедура назначения другая. В Швейцарии президент и вице-президент Конфедерации являются членами органа исполнительной власти – Совета Федерации. Члены этого органа избираются парламентом на 4 года, но каждый год парламент назначает президента и вице-президента на год, без права переназначения.
В ЮАР президент страны избирается из числа членов Национального собрания, до 1996 года вице-президентом избирался также член Национального собрания от оппозиционной партии, но после принятия новой Конституции ЮАР вице-президентом избирается член второй по численности партии в Национальном собрании. Его роль состоит в том, чтобы замещать президента во время его заграничных визитов, в случае неспособности исполнять обязанности, отрешения от должности или смерти. В Танзании существуют посты президента и двух вице-президентов, один из которых является главой правительства, а другой – президентом островной территории Занзибара, имеющей в составе Танзании автономию.
В Колумбии президент и вице-президент избираются на президентских выборах на 4 года без права последующего непосредственного переизбрания. Вице-президент замещает президента в случае его временного отсутствия или выполняет поручения, возложенные на него президентом.
В Афганистане президент имеет двух вице-президентов: первого и второго, которые избираются вместе на президентских выборах и приводятся к присяге одновременно.
В их функцию входит замещение президента в случае его отсутствия или смерти, но в случае смерти первого вице-президента (как было с первым человеком, занимавшим этот пост – маршалом Мохаммадом Касымом Фахимом) должен назначить нового вице-президента (в данном случае был назначен Юнус Кануни). По афганской практике вице-президентом обычно становится представитель оппозиционного лагеря и представитель другой этнической общины. К примеру, после выборов президента в 2014 году, на которых победил Ашраф Гани Ахмадзай (пуштун), вице-президентами стали маршал Абдул Рашид Дустум (узбек) и Мохаммад Сарвар Данеш (хазареец).
Таким образом, обзор иностранного опыта показывает, что пост вице-президента обычно вводится для трех целей: 1) замещение президента в случае его отсутствия, неспособности исполнять полномочия или смерти, 2) выполнения особых поручений или определенных государственных функций, 3) для представительства в системе исполнительной власти оппозиции, автономных территорий и национальных общин.
Вице-президент
для Казахстана
Могут сказать, что, мол, предлагается опыт слаборазвитых стран, тогда как нужно ориентироваться на европейский опыт, где никаких вице-президентов нет. Между тем, во-первых, США вовсе не являются слаборазвитой страной, и с постом вице-президента эта страна сумела достичь очень большого могущества и процветания. Во-вторых, как видно из приведенного опыта, пост вице-президента учреждается в тех странах, у которых сложные внутриполитические условия, в частности, связанные со сложным этническим и расовым составом населения, а также связанные с внутренней политической борьбой. Пост вице-президента, на который всегда можно выдвинуть представителя оппозиции, другой этнической или расовой общины, придает политической системе этих стран определенную стабильность, избавляя их от внутренней острой, взаимно истребительной борьбы. Лучше поделиться властью, чем враждовать. Кстати, и в США этот фактор стал работать в связи с избранием афро-американца Барака Обамы на пост президента. Вице-президент США Джо Байден – не только представитель белых, но и представитель католиков (Обама причисляет себя к протестантам). В Афганистане, например, в стране с давними традициями межэтнической вражды, избиратели явно вздохнули с облегчением, когда кандидаты в президенты выбрали себе вице-президентами представителей других этнических общин, что объективно отводит угрозу раздробления страны по национальному признаку.
Так что опыт стран, введших пост вице-президента, весьма подходит для Казахстана – страны многонациональной и многоконфессиональной. Этот фактор самым существенным образом говорит за введение поста вице-президента, потому что в будущем, без уравновешивающего влияния первого президента национальные и религиозные противоречия вполне могут разодрать Казахстан на части, а фракционирование общества создает условия для вооруженного конфликта, тем более что хватает желающих этим воспользоваться.
Исходя из этого можно, предложить такую конструкцию для поста вице-президента. Во-первых, это пост для лица, замещающего президента в случае его отсутствия, неспособности исполнять функции или смерти (ст. 48 Конституции РК предусматривает передачу поста главы государства председателю мажилиса парламента РК; однако в ней не оговариваются случаи замещения, связанные с временной неспособностью президента исполнять полномочия, например, в случае болезни или необходимой операции, зарубежных государственных визитов, что создает возможность возникновения вакуума власти в определенных ситуациях, паралича власти и даже государственного переворота). Заместитель президента на случай непредвиденных ситуаций определенно необходим.
Во-вторых, вице-президент – это лицо представляющее другие этнические и конфессиональные общины Казахстана в верховной исполнительной власти. Сейчас представительство общин есть только в законодательных органах, через выборы депутатов мажилиса от Ассамблеи народа Казахстана.
На низовом административном уровне, например, в некоторых акиматах, явочным порядком складывается практика, что если аким – казах, то его заместитель – представитель другой этнической общины (русский, украинец, поляк, немец и т.д.). Насколько представляется, эта практика законодательно не закреплена, но сама по себе она весьма позитивна. Почему бы не ввести тот же принцип и для вице-президента? Если президент казах, то вице-президент – представитель другой национальности. И наоборот, если президентом избран, скажем, русский (Конституция РК вводит только требование знания казахского языка, тогда как уже появилось немало граждан Казахстана русской национальности, хорошо владеющих государственным языком, то есть это теоретически возможно), то вице-президент – казах. С этой точки зрения целесообразно, чтобы вице-президент Казахстана возглавлял также Ассамблею народа Казахстана.
В‑третьих, пост вице-президента должен предусматривать не просто пребывание в качестве заместителя, а выполнение определенных поручений президента. Скажем, это может быть внешняя или внутренняя политика, экономика, социальные вопросы – сообразно тем задачам, которые возникают перед республикой на срок избрания нового президента. Причем этот круг поручений вице-президента должен объявляться во время предвыборной кампании.
Таким образом, избиратели получат возможность предметно судить о способностях вице-президента на государственном посту и смогут решить, стоит ли за него голосовать на следующих президентских выборах или нужно поискать другого кандидата. Казахстан не может себе позволить роскошь выбрать главой государства слабого и не пригодного к верховным государственным функциям человека.
Итак, предлагаемый вице-президент Казахстана должен выдвигаться вместе с кандидатурой президента (по его выбору), соответствовать тем же требованиям, что и президент, и, стало быть. проверяться Центральной избирательной комиссией РК (это вытекает из того, что вице-президент предполагается на пост президента временно, в чрезвычайных обстоятельствах, или через последующее избрание), должен быть заявлен круг его будущих государственных поручений. После избрания он принимает присягу вместе с президентом и становится главой Ассамблеи народа Казахстана.
Конституционная
реформа
Понятно, что введение поста вице-президента потребует конституционной реформы, внесения серьезных поправок в раздел III, определяющий права и полномочия президента, а также, если предложение о том, что вице-президент будет возглавлять Ассамблею народа Казахстана, потребуется внести новый раздел, в котором будут определены права и полномочия этого органа. Конституционные поправки нужны, поскольку просто назначение вице-президента без закрепления его роли и полномочий в Основном законе, приведет к тому, что механизм передачи власти просто не сработает.
Таким образом, дальнейшее обсуждение темы введения вице-президента Казахстана должно перейти в область юридических предложений: должен быть представлен проект поправок к Конституции РК и основному законодательству, которое затрагивается введением поста вице-президента. Возможно, что будет предложено два или несколько вариантов таких поправок. Первый президент может предложить свой вариант поправок. Тогда они должны быть обсуждены на совместном заседании палат парламента, в Конституционном совете, чтобы выбрать из них наилучший. Целесообразно провести новый вариант Конституции РК через референдум, чтобы новая процедура власти получила всенародное одобрение.
Подобная инициатива имеет и международное значение. Все соседи Казахстана пристально следят за тем, как развивается обсуждение транзита власти. Конечно, кулуарное решение столь важного вопроса не может их не беспокоить. Внезапное появление нового человека, малознакомого, с непонятно какой позицией и политической программой – это фактор, серьезно дестабилизирующий внешние отношения. Договоры – договорами, но и личный фактор никто в большой политике не отменял. Прозрачная и закрепленная Конституцией РК процедура передачи власти снимет эти опасения, чем существенно укрепит политические позиции республики.
Адиль ТОЙГАНБАЕВ
