- Есть ли в Казахстане двоевластие? Что стоит за президентским указом, предусматривающим «согласование» кадровых решений с советом безопасности во главе с экс-президентом? Об этом и не только Азаттык поговорил с ведущим казахстанским правозащитником Евгением Жовтисом.
– Господин Жовтис, к подписанному в этом месяце президентом Касым-Жомартом Токаевым указу, регламентирующему обсуждение и согласование с советом безопасности кандидатур на ключевые государственные должности, было приковано немало внимания. Почти все наблюдатели высказались в духе, что документ расширяет полномочия экс-президента, пожизненного председателя совбеза. Что, по-вашему, представляет собой этот указ?
– Этот указ – отражение политического процесса, в котором первый президент ушел в отставку, но хочет сохранять политическое влияние и решающий голос. Думаю, что это было одним из главных условий отставки и появления нового президента. Я так понимаю, что [президент Касым-Жомарт] Токаев просто выполняет условия, которые были поставлены для того, чтобы первый президент сохранял достаточную полноту политической власти по стратегическим вопросам, в том числе и в отношении кадровой политики.
Задача первого президента – не выпустить процесс из-под контроля. Чтобы в результате политических изменений не возникла угроза ему самому, его семье, его окружению, всем, кто в 1990-х годах оказались главными бенефициарами перехода от советской плановой экономики к рыночной. Понятно, что сохранение влияния на принятия решения – это гарантии безопасности. Потому что потом никто ничего гарантировать не будет.
В 2017 году в Конституцию ввели поправки под соусом перераспределения власти, то есть ее децентрализации, якобы попытки, в том числе, усилить роль парламента. Но мне представляется, что поправки преследовали цель сформировать определенную конструкцию власти после ухода первого президента в отставку.
Если мы внимательно прочитаем фразу, которая подверглась определенному изменению, то это подпункт 20 статьи 44 о полномочиях президента. Там написано, что президент «…образует Совет безопасности и иные консультативно-совещательные органы, а также Ассамблею народа Казахстана и Высший Судебный Совет». Логически вытекает, что совет безопасности является консультативно-совещательным органом. Зато принятый как бы в продолжение конституционной нормы в 2018 году закон о совете безопасности, с моей точки зрения, вышел далеко за ее пределы. Потому что в первой статье закона написано, что совет безопасности является конституционным органом, образуемым президентом и координирующим проведение единой государственной политики.
И дальше целый ряд пунктов говорит о том, какие полномочия имеет совет безопасности и его председатель. Есть даже такая интересная фраза, что «решения Совета безопасности вступают в силу после утверждения председателем Совета безопасности, при необходимости они реализуются актами президента». Практически это означает, что совет безопасности в определенном смысле дает поручения президенту реализовывать решения, которые утвердил председатель. По процедуре согласования назначений и реализации решений этот орган по отдельным моментам даже выше президента.
– Комментируя президентский указ, министр юстиции дал, как кажется, противоречивое пояснение. Марат Бекетаев сказал, что кадровые вопросы «решает президент», но последнее слово – за советом безопасности. Прав или не прав министр?
– Если исходить из закона о совете безопасности – прав, а если исходить из Конституции – то, конечно, нет. Просто Конституция не предусматривает никакого последнего слова за советом безопасности. Конституция предусматривает, что президент может создавать совет безопасности. Я не вижу в этой конституционной норме никаких ссылок на то, что у совета безопасности есть какие-либо властные полномочия или необходимость согласовывать с ним хоть что-то. А если строго следовать закону о совете безопасности, то, конечно… И там уже, в законе, написано, что этот орган конституционный…
– Заявление Бекетаева прокомментировал пресс-секретарь президента Берик Курмангали. Он назвал комментарий министра «некорректным» и сказал, что президент вправе принимать решения вне этих процедур. Если он «вправе», то возникает вопрос: зачем вообще нужен указ?
– …Два комментатора ссылались каждый на свое: пресс-секретарь президента – на Конституцию, а министр юстиции – на закон.
– Может ли гипотетически возникнуть правовая коллизия в случае, если совет безопасности в результате обсуждения примет положительное решение по той или иной кандидатуре вопреки возражению президента, а он назначит на должность другого человека – согласно своим правам президента?
–Этот вопрос находится не в правовой, а в политической плоскости. Это будет определяться внутренним политическим процессом – будет ли конфликт или нет. Примечательно, что практически все члены совета безопасности – это подчиненные господина Токаева, кроме господина Назарбаева. Если совет безопасности по какой-то кандидатуре против предложения президента – это означает, что он не управляет ключевыми фигурами своего правительства, подчиненных ему структур.
Вообще ситуация своеобразная. Действующий президент образует совет безопасности, по идее должен быть его председателем, но его председателем пожизненно является первый президент. Тогда действующий президент – просто член совета безопасности? Или он не участвует в его заседаниях под председательством первого президента и решения принимаются без него?
С моей точки зрения, закон [о совете безопасности] ставит под сомнение конституционную роль президента, потому что обязывает президента согласовывать свою политику и кадровые назначения с совбезом, который, согласно Конституции, является консультативно-совещательным органом и который сам президент и образует. В этом смысле закон о совете безопасности весьма спорен с точки зрения Конституции. Но Конституционный совет ответил на этот вопрос положительно…
– Как вы думаете, почему в то время, когда принимался закон о совете безопасности, никто не обратил на этот момент внимание?
– Законодательство, особенно связанное с первым президентом, является не сиюминутным, а продуманным заранее «законодательным» решением возникающих политических проблем и их отражением. Возникла проблема заранее решить проблему будущего усиления роли председателя совбеза – решили ее за два года до «отречения» елбасы от власти президента. Возникала ли тогда практическая проблема сосуществования двух президентов? Не возникала, потому что власть была сосредоточена в одном лице. И вопросов, которые вы задаете сегодня, тогда тоже не возникало.
Кроме того, к сожалению, у нас очень мало юристов, особенно конституционных экспертов, которые бы критически и публично анализировали поправки в Конституцию, конституционные законы, особенно когда речь идет о президенте, первом президенте, безопасности, борьбе с терроризмом и экстремизмом. Мы же живем в авторитарном государстве, и многим знающим специалистам не хочется вступать в конфликт с властями.
– Создается впечатление, что часть казахстанского законодательства, в том числе и фундаментальная его часть, подчинена сиюминутной политической потребности. Чем чревато подобного рода законотворчество?
– Бесспорно, значительная часть законодательства просто политизирована и определяется политической целесообразностью. А это ставит право позади политики. Когда право ставится позади политики, то нельзя говорить о верховенстве права, о верховенстве закона. О каких-то устойчивых правовых конструкциях говорить не приходится. Они могут меняться в зависимости от политических устремлений в высших эшелонах власти. Я считаю, что это опасно, так как право перестает существовать как регулятор отношений. Политика подминает право, когда это необходимо. Политика определяется теми, кто сидит у рычагов власти и использует свои полномочия для того, чтобы политика доминировала над правом.
– Конституция Казахстана 1995 года, в которую неоднократно вносились изменения, способствовала построению суперпрезидентского государства. Не наблюдаем ли мы сейчас попытки сделать своего рода надстройку над президентом, наделенным очень широкими полномочиями?
– В какой-то степени, да. Но это не вопрос уменьшения полномочий президента для более сбалансированной системы власти – путем разделения властей и создания системы сдержек и противовесов – чтобы она была более эффективной. Цель другая – контроль первого президента и его окружения над политическими процессами для обеспечения собственной безопасности и влияния. У нас вся система сдержек и противовесов – внутриэлитная, не институциональная. Она в течение многих лет успешно выстраивалась Назарбаевым. Насколько это повлияет на будущее состояние – сказать трудно. Я не думаю, что приведет к какому-нибудь разрушению, потому что система устойчивая, она внимательно всё отслеживает и очень быстро на всё реагирует.
– Есть ли в мире примеры такого правления, когда над президентом, наделенным широкими полномочиям, стоит кто-то еще? Похожа ли казахстанская система правления на, скажем, иранскую, где правит аятолла? Или на какую-либо другую систему?
– На Иран немного похоже, за исключением того, что у нас все-таки не религиозное правление, а светское. Но похоже, потому что есть схема власти и над ней есть такая нашлёпка. Причем, что интересно, исходно наши конституционалисты пытались нас убедить, что у нас уникальная система – «три плюс один». Три ветви власти, которые традиционны для конституционных демократий – исполнительная, парламентская и судебная, а у нас еще сверху находится президент, который ни в одну из этих властей не входит, он обеспечивает их согласованное функционирование, координацию. Теперь эта конструкция видоизменилась в «три плюс два». Она связана с фигурой первого президента, который превратился в очень влиятельную фигуру, но пребывает чуть-чуть в тени. Похоже немного по форме властной конструкции на Дэн Сяопина.
– Американский аналитический центр Stratfor написал после издания указа, что он предоставляет Назарбаеву большее влияние на назначения и вместе с тем позволяет предполагать, что бывший президент скептически относится к своему плану «транзита». Stratfor считает, что указ может подготовить почву для борьбы за власть между Назарбаевым и Токаевым, хотя пока видимых признаков противоречий между ними нет.
– Понимаете, в чем дело, я не думаю, что это может быть некая борьба между двумя политиками. Здесь, скорее всего, неизбежен конфликт между курсами. Потому что, если Токаев хочет проводить действительные реформы, которые могут повлиять на экономическую, социальную ситуацию, политическую особенно – потому что без политических реформ никуда не двинуться (нужна серьезная трансформация, в том числе силовых структур, судебной системы) – то ему необходим достаточно широкий политический коридор.
А первый президент к предоставлению ему такого коридора относится осторожно – с учетом тех полномочий, которые у него есть – потому что оценивает угрозы своему существованию и существованию ближайшего окружения. Поэтому он всё время будет этот политический коридор контролировать – через кадровые назначения, еще каким-то образом. И эта сложная конструкция политической системы Казахстана неизбежно предполагает конфликт между этими двумя линиями – независимо от того, что господин Токаев не собирается конфликтовать с господином Назарбаевым, бороться с ним за власть. Но если он собирается решать проблемы, которые перед ним стоят, то ему неизбежно нужен широкий политический коридор, а первый президент этот коридор может сужать. И эта дилемма всё время будет стоять перед нашим политическим процессом.
– В последнее время всё больше разговоров о двоевластии. Не так давно Назарбаев заявил, что подобные разговоры распространяют сбежавшие за границу «воры» и «предатели Родины» и что никакого двоевластия в стране нет. А вы что думаете, существует ли в стране двоевластие?
– Просто достаточно посмотреть в Конституцию и закон о совбезе. Из Конституции вы приходите к факту, что есть только президент, который обладает всей полнотой власти. Из закона мы делаем вывод, что там есть первый президент, который вторгается во властные полномочия действующего президента. Очевидно, что мы имеем дело с определенными центрами власти по Конституции и по закону о совете безопасности.
– Термин «предатели», запущенный Назарбаевым в отношении некоторых, кто из-за границы критикует власть, начали тиражировать и околовластные политтехнологи. Насколько это корректно в юридическом отношении и к каким последствиям это может привести?
– У нас есть очень богатая история прошлого века по назначению «предателей». Это печальный факт, потому что как только ты переходишь к терминологии «предатель» и «изменники родины», так сразу видишь газету «Правда», газету «Известия», 30-е, конец 60-х и 70-е годы. Всё это знакомо – как только используется этот термин, сразу появляется соблазн сравнить их с «пособниками империализма» и еще с кем-то. Начинается охота на ведьм. Мы сделали шажок в сторону Советского Союза образца 70-х годов и Китая того же времени с хунвейбинами против «песьих голов». Чем больше применяешь такую терминологию, тем больше шансов на то, что слова будут трагически реализовываться в жизни.
– Спасибо, господин Жовтис, за интервью!
Azattyq.org