«Общественная позиция»
(проект «DAT» №6 (370) от 16 февраля 2017 г.
26-я статья: где «собака» зарыта?
Комментарий академика:
Майдан СУЛЕЙМЕНОВ, директор НИИ
частного права Каспийского университета,
д.ю.н., профессор, академик НАН РК
В предыдущем номере «Общественной позиции» было опубликовано «Заключение НИИ частного права Каспийского университета о новой редакции статьи 26 Конституции Республики Казахстан» группы ученых юристов под руководством академика НАН РК Майдана Сулейменова. Сегодня академик продолжит свое рассуждение о злополучной 26-й статье Конституции РК.
Это заключение написано довольно сложным юридическим языком. Даже моя жена, которая более 40 лет прожила рядом с юристом и неплохо разбирается в юридической терминологии, прочитав заключение, заявила, что она ничего не поняла.
Кроме того, мы не ставили своей целью связать эти изменения с земельным вопросом. Поэтому ко мне постоянно обращаются с вопросами и просьбами разъяснить популярно содержание нашего заключения. И, главное, объяснить, как связаны изменения в статью 26 Конституции с решением вопроса о земле. Поэтому я решил ответить на эти вопросы.
Вопрос: Чем была вызвана необходимость внесения изменений в статью 26 Конституции?
Ответ: Ничем. В поручении президента РК Рабочей группе говорилось только о перераспределении полномочий между ветвями государственной власти. Откуда возникла статья 26, непонятно. Причем предлагаемые изменения не повышают конституционный уровень защиты права собственности, а напротив, существенно ухудшают правовое положение собственников имущества.
Вопрос: Что означает замена слов «граждане Республики Казахстан» на слово «каждый» в пункте 1 статьи 26 Конституции «Граждане Республики Казахстан могут иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество»?
Ответ: В международных документах, например, во Всеобщей декларации прав человека под словом «каждый» понимаются права человека как естественные права, данные человеку с момента рождения. Эти права подлежат безусловной защите независимо от того, предусмотрело их государство или нет. Кроме того, выделяются права гражданина, закрепляемые, охраняемые и гарантируемые каждым государством.
Конституция РК восприняла это деление. В разделе II Конституции, который называется «Человек и гражданин», в одних случаях употребляется слово «каждый» (например, «каждый имеет право на личную свободу» – статья 16 Конституции), в других – слова «граждане РК» (например, «Граждане РК имеют право на охрану здоровья» – ст. 29 Конституции).
Однако следует отметить, что в настоящее время грань между правами человека и правами гражданина практически исчезла. В правовой доктрине сейчас выделяются следующие права человека: личные, политические, социальные, экономические, культурные, экологические. Нетрудно заметить, что все эти права одновременно являются и правами гражданина. И нельзя как-то разделять их и выпячивать одни права перед другими.
Поэтому замена в отношении собственности слов «граждане РК» на слово «каждый» выглядит, по меньшей мере, неразумно. С какой стати? И зачем? Почему тогда такую же операцию не провести с правами на условия труда (ст. 28 Конституции), на охрану здоровья (ст. 29), на образование (ст. 30) и другие, в отношении которых сохраняется термин «граждане РК»? Чем эти права хуже, чем право на имущество?
Не следует также забывать, что текст раздела II Конституции составлялся в 1995 году министром юстиции РК, профессором Нагашбаем Амангалеевичем Шайкеновым, который являлся крупнейшим специалистом именно в вопросе о правах человека (его докторская диссертация была посвящена этому вопросу). Несомненно, при подготовке этого раздела он учел все нюансы соотношения прав человека и прав гражданина. Поэтому вносить такие изменения без серьезных научных исследований недопустимо.
Вопрос: Распространяются ли изменения в статью 26 Конституции на право собственности на землю?
Ответ: Несомненно, распространяются. И тот, кто это отрицает, сильно лукавит и роняет свое профессиональное реноме как юриста, тем более цивилиста. В пункте 3 статьи 6 Конституции, закрепляющем право собственности на природные ресурсы, говорится о праве частной собственности на землю. Поэтому земельные участки, введенные в товарный оборот и принадлежащие на праве частной собственности гражданам и юридическим лицам, являются такими же объектами права собственности и таким же имуществом в смысле статьи 115 Гражданского кодекса РК, как и любые другие объекты гражданских правоотношений.
Все положения статьи 26 Конституции распространяются на право частной собственности граждан и юридических лиц на земельные участки.
Вопрос: Повлияет ли замена слов «граждане РК» на «каждый» на действие моратория на продажу земли иностранцам?
Ответ: Это самый острый вопрос, который вызвал массу комментариев в социальных сетях. Я разделяю чувства озабоченности политологов, историков и других граждан РК, которые эмоционально заявляют, что это диверсия, попытка окольным путем отменить мораторий по земле и т.п. Однако, будучи специалистом в этой области в силу того, что я много лет занимаюсь проблемами права собственности и являюсь автором комментария к статьям 6 и 26 Конституции, хочу высказать профессиональную юридическую точку зрения. Замена слов «граждане РК» на «каждый» ровным счетом ничего не меняет в правовом положении граждан и иностранцев в отношении права частной собственности, в том числе и на землю.
Я не склонен разделять мрачные картины историков и политологов, которые они рисуют нам в отношении прав иностранцев на землю. По их мнению, если каждый иностранец будет обладать правом собственности на землю, после вступления в силу изменений в статью 26 Конституции появится возможность отменить мораторий на продажу земли иностранцам.
Однако все дело в том, что и сейчас каждый иностранец имеет право приобрести землю на праве частной собственности. Все дело в том, что в Казахстане, так же, как и во всех странах всего мира, существует такое понятие, как «национальный режим». Это означает, что иностранцы пользуются в стране теми же правами, что и граждане этой страны с ограничениями, установленными законом. Причем во многих странах национальный режим установлен без каких-либо изъятий для иностранцев.
Этот режим закреплен в пункте 4 статьи 12 Конституции РК. Для большей ясности я приведу этот пункт целиком: «Иностранцы и лица без гражданства пользуются в Республике Казахстан правами и свободами, а также несут обязанности, установленные для граждан, если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами».
То есть сохраним мы в Конституции термин «граждане РК» или заменим его на слово «каждый», ситуация не изменится ни на грамм. И в том, и в другом случае иностранцы пользуются в Казахстане теми же правами, что и граждане РК. Ограничить эти права можно законами. К таким законам относится и Закон о введении моратория на продажу земли иностранцам. И действие этого закона ни в какой мере не может быть поколеблено введением слова «каждый».
Вопрос: В чем смысл дополнения в пункт 2 статьи 26 Конституции: «Не допускается принятие законов и иных правовых актов, ограничивающих или лишающих права собственности на имущество, приобретенное законным путем, если иное не предусмотрено Конституцией»? Не повлияет ли это дополнение на судьбу ограничений на приобретение частной собственности на землю иностранцами?
Ответ: Данное дополнение внешне направлено на поднятие защиты и неприкосновенности собственности на конституционный уровень. На самом деле принятие этого дополнения приведет к ухудшению правового режима права собственности граждан РК.
Если перевести это дополнение на нормальный человеческий язык, это означает, что ограничения и лишение права собственности могут устанавливаться только Конституцией. Обычными законами (например, Гражданским кодексом) такие ограничения устанавливаться не могут.
В законах в настоящее время зафиксирован ряд ограничений и оснований лишения права собственности (принудительное отчуждение, взыскание по долгам и другие). В случае принятия изменений в пункт 2 статьи 26 Конституции все эти ограничения, установленные законом, могут быть признаны не соответствующими Конституции, так как такие ограничения могут быть установлены только Конституцией.
Между прочим, данная поправка гораздо более опасна для судьбы ограничений по земле, чем слово «каждый». Если ограничения или лишения права собственности могут устанавливаться только Конституцией, то ограничения, установленные законом, должны быть отменены в силу противоречия Конституции.
Такая опасность все же не просматривается в действующей редакции поправок, так как они касаются только случаев ограничения или лишения права собственности, уже приобретенного законным путем. То есть земельный участок должен уже находиться в частной собственности у иностранца. И в отношении ограничений на право собственности на этот земельный участок (например, запрет перепродавать его) или лишения права собственности (например, изъятие земельного участка) будет действовать правило, что такие ограничения или лишение прав собственности на уже приобретенный участок могут устанавливаться только Конституцией РК. Обычными законами (в частности, Земельным кодексом) такие ограничения устанавливаться не могут. Это ставит под удар нормы Земельного кодекса об изъятии земельных участков.
Большой вопрос возникает также в отношении нормы, закрепленной в статье 252 Гражданского кодекса РК, в соответствии с которой если иностранец приобрел законным путем имущества, которое он не имеет права иметь в частной собственности (например, жилище), он обязан это имущество продать. После принятия поправок эти и многие другие нормы будут подлежать отмене, так как эти вопросы могут регулироваться только Конституцией РК.
Однако на случаи приобретения права собственности эта поправка не распространяется. А в случае моратория речь идет именно о приобретении земли иностранцами. То есть ограничения на приобретение права собственности на землю иностранцами эта поправка не регулирует, и, следовательно, такие ограничения могут устанавливаться не только Конституцией, но и законами.
Вопрос: Что делать, если изменения в статью 26 Конституции все же останутся в проекте и будут вынесены на референдум?
Ответ: Необходимо, на мой взгляд, голосовать против этих бесполезных и вредных изменений. Проблема заключается только в том, что это может повлиять на судьбу изменений по перераспределению полномочий между ветвями государственной власти, что, конечно, нежелательно.
Поэтому, если изменения в статью 26 Конституции все же сохранятся, следовало бы, как мне кажется, разделить вопрос, выносимый на референдум, на два самостоятельных: 1) об изменениях в статью 26 Конституции РК; 2) о перераспределении полномочий между ветвями государственной власти. Это два совершенно самостоятельных вопроса, и голосоваться они должны отдельно. В противном случае изменения в статью 26 Конституции могут потянуть вниз общий итог голосования на референдуме.