Во время принятия этого закона («О Первом Президенте Республики Казахстан–Елбасы» – ред.) вставал вопрос о его легитимности.
Дело в том, что закон принимали как конституционный, но в Конституции был определен ограниченный перечень законов, которые могли бы быть приняты как конституционные… Закона о Первом Президенте в этом списке на момент его принятия не было.
Майдан СУЛЕЙМЕНОВ,
директор НИИ частного права Каспийского университета, академик Национальной академии наук РК, доктор юридических наук, профессор
- ПРИНЯТИЕ Конституции 1995 года
Я имею определенное отношение к созданию Конституции Республики Казахстан 1995 года, был научным руководителем Экспертно-консультативного совета при президенте РК по проекту Конституции РК, созданного Постановлением президента от 22 мая 1995 года.
В совет входили только три чиновника (Н.А. Шайкенов, К.А. Колпаков, Б.А. Мухамеджанов), причем Нагашбая Шайкенова трудно было отнести к чиновникам: хотя он был в то время министром юстиции, но оставался доктором юридических наук, профессором, и был известен как выдающийся ученый в области теории права. Да и Константин Колпаков (министр юстиции после Шайкенова) с Бауыржаном Мухамеджановым (министр юстиции после Колпакова) тоже были кандидатами юридических наук. Все остальные члены Совета были ученые (проф. Ю.Г. Басин, профессора В.А. Ким, А.К. Котов, кандидат юридических наук Е.К. Нурпеисов, академик Г.С. Сапаргалиев, академик М. К. Сулейменов). Основным автором Конституции был Нагашбай Шайкенов, мы только корректировали и дополняли подготовленный им текст.
Президент Нурсултан Назарбаев осуществлял личный контроль за созданием и обсуждением текста Конституции, он вникал во все детали, тщательно изучал каждую статью и каждую строчку проекта, делал весьма существенные исправления и дополнения. Он часто звонил Шайкенову или вызывал его к себе, обсуждая с ним подготовленный текст проекта.
Оценивая сейчас проделанный нами тогда труд, я считаю, что мы создали неплохую Конституцию. За основу была взята Конституция Франции, а это не самая последняя по значимости в мире конституция. Во Франции сильная президентская власть, но никто не может сказать, что там отсутствует демократия. Выбор у нас был между президентской и парламентской формами правления, но в те годы развала и кризиса парламентскую форму вводить было опасно, нужна была сильная президентская власть. Недаром почти все постсоветские страны избрали президентскую форму правления, от которой сейчас многие из них постепенно отходят.
Против чего я решительно выступал в то время, так это против перекоса в реализации принципа разделения властей в сторону исполнительной власти, против ограничения функций парламента и против ликвидации Конституционного Суда. К сожалению, мои возражения не были приняты.
Таким образом, Конституция 1995 года была реально работающей, достаточно прогрессивной, и, если бы ее положения зачастую не игнорировались властными структурами, развитие Казахстана как государства шло бы гораздо эффективнее.
Я уже писал в одной из статей, что я не политик, я юрист. В политические процессы я не вмешиваюсь, но как юрист я могу проанализировать юридические тексты и объяснить их правовое значение.
В последнее время ко мне часто обращаются друзья и знакомые с просьбой объяснить, что происходит с нашей Конституцией, и чего ждать от этого впоследствии. Поэтому, не делая из этого никаких политических выводов, я проанализирую те конституционные изменения, которые произошли с 1995 года, а также вытекающие из этого конституционные законы.
- ИЗМЕНЕНИЯ в Конституцию 1995 года
Изменения в Конституцию были произведены пять раз. Вообще-то, было принято шесть соответствующих законов, но один из них не вступил в силу, так как был признан Конституционным Советом не соответствующим Конституции. Рассмотрим каждое из этих изменений.
1. Закон РК от 7 октября 1998 года
Изменений было довольно много, я выделю самые основные:
– Изменен срок пребывания на посту Президента РК с пяти до семи лет;
– В статье 41 Конституции изменены обязательные требования к президенту РК: возраст повышен с 35 до 40 лет, исключены слова «не старше 65 лет». То есть, если раньше кандидатом в президенты мог быть гражданин не моложе 35 лет и не старше 65 лет, то теперь это гражданин не моложе 40 лет, предельного возраста нет;
– Раньше, в соответствии со статьей 48 Конституции, в случае досрочного освобождения президента от должности, а также его смерти полномочия главы государства на оставшийся срок переходили к председателю сената парламента, а при невозможности принять им на себя полномочия президента они переходили к премьер-министру. Теперь порядок иной – полномочия переходят от председателя сената к председателю мажилиса парламента, и только при невозможности последнего принять полномочия они достаются премьер-министру;
– Раньше срок полномочий всех депутатов парламента был 4 года, теперь срок полномочий сенаторов 6 лет, мажилисменов 5 лет;
– Уточнен порядок избрания депутатов мажилиса и полномочия членов правительства.
2.Закон от 21 мая 2007 года
– Закреплен перенос столицы из Алматы в Астану;
– Снова изменен срок пребывания на посту президента с семи до пяти лет;
– В пункте 5 статьи 42 Конституции после первого абзаца «Одно и то же лицо не может быть избрано Президентом более двух раз подряд» появился второй абзац: «Настоящее ограничение не распространяется на Первого Президента Республики Казахстан»;
– Статья 46 дополнена пунктом 4: «Статус и полномочия Первого Президента Казахстана определяются Конституцией Республики и конституционным законом»;
– Внесены многочисленные уточнения в статьи, определяющие полномочия президента, парламента, правительства, Конституционного Совета, Верховного Суда, местных государственных органов и местного самоуправления.
3.Закон от 2 февраля 2011 года
Статья 41 Конституции дополнена пунктом 3-1 следующего содержания:«Внеочередные президентские выборы назначаются решением Президента Республики и проводятся в порядке и сроки, установленные конституционным законом».
4. Закон от 14 января 2011 года (не вступивший в силу)
Этим Законом была предпринята попытка еще больше расширить права первого президента на участие в выборах. В законе, принятом парламентом, но не подписанном президентом, часть вторая пункта 5 статьи 42 Конституции была изложена в новой редакции:
«Настоящее ограничение не распространяется на Первого Президента Республики Казахстан–Елбасы, срок президентских полномочий которого может быть продлен на республиканском референдуме».
По обращению президента этот закон был рассмотрен Конституционным Советом. В своем постановлении от 31 января 2011 года КС отметил:
«Оценивая данную норму Закона, Конституционный Совет констатирует, что из пункта 1 Закона не ясно, на какой срок могут быть продлены президентские полномочия Первого Президента Республики Казахстан–Елбасы. Не определено, будет ли такое продление носить разовый характер или неоднократный характер, либо предполагается полный отказ от выборов Главы государства. Нечёткость изложения данной конституционной нормы может повлечь дисбаланс государственных и общественных институтов, предусмотренных Конституцией».
На этом основании Конституционный Совет признал данный закон не соответствующим Основному закону.
5. Закон от 10 марта 2017 года
– Внесены дополнения к требованиям, предъявляемым к кандидату в президенты. Появилось требование иметь высшее образование. Кроме того, добавлено, что «Конституционным законом могут устанавливаться дополнительные требования к кандидатам в Президенты Республики Казахстан». Такие требования и были установлены Конституционным законом от 28 сентября 1995 г. «О выборах», в п. 1 ст. 54 которого законом от 15 июня 2017 г. было закреплено, что «кандидат в Президенты должен иметь опыт работы на государственной службе или на выборных государственных должностях, составляющий не менее 5 лет»;
– Расширены полномочия правительства и парламента;
– Пункт 2 статьи 91 Конституции изложен в следующей редакции: «Установленные Конституцией независимость государства, унитарность и территориальная целостность Республики, форма ее правления, а также основополагающие принципы деятельности Республики, заложенные Основателем независимого Казахстана, Первым Президентом Республики Казахстан-Елбасы, и его статус являются неизменными».
6. Закон от 23 марта 2019 года
Только одно изменение – название столицы Казахстана изменено с Астана на Нур-Султан.
В своем заключении от 20 марта 2019 года Конституционный Совет отметил: «Вносимые в Конституцию Республики Казахстан изменения, касающиеся переименования столицы Республики Казахстан «Астаны» в «Нур-Султан», связаны с признанием исторической роли и увековечиванием заслуг Первого Президента Республики Казахстан перед народом Казахстана, не затрагивают вопросы независимости государства, территориальной целостности Республики, формы ее правления, а также основополагающие принципы деятельности Республики, заложенные Основателем независимого Казахстана, Первым Президентом Республики Казахстан–Елбасы».
Этот закон подписал уже новый президент страны – К-Ж. Токаев.
Конституционный Закон
О ПЕРВОМ ПРЕЗИДЕНТЕ
Понять смысл и содержание ряда изменений, внесенных в Конституцию РК, можно только после анализа Конституционного закона РК от 20 июля 2000 г. «О Первом Президенте Республики Казахстан-Елбасы».
Закон в первой редакции содержал во многом стандартные положения, которые были закреплены в Конституции для экс-Президентов (статьи 46,71 Конституции).Это, например, неприкосновенность, обеспечение деятельности (создание канцелярии первого президента, обеспечение связью, транспортом, охраной, жилищем, медицинское и санаторно-курортное обеспечение, пенсионное обеспечение и страхование).
В комментарии к этому закону администрацией президента РК было отмечено: «В любом современном демократическом обществе существует внимательное и уважительное отношение к руководителям страны, тем более к лицам, стоящим и стоявшим у истоков государственности. И это отношение обычно находит законодательное воплощение.
Поэтому и в Казахстане на цивилизованных, демократических началах, в законодательном порядке, путем широкого парламентского обсуждения наше общество и государство решают деликатные для любой страны вопросы, связанные с личностью первого руководителя страны».
В то же время в Законе были закреплены дополнительные права, которые обычно не предоставляются экс-президентам.
В ст. 1 Закона говорилось:
«Первому Президенту Республики Казахстан в силу его исторической миссии пожизненно принадлежит право:
- обращаться к народу Казахстана, государственным органам и должностным лицам с инициативами по важнейшим вопросам государственного строительства, внутренней и внешней политики безопасности страны, которые подлежат обязательному рассмотрению соответствующими государственными органами и должностными лицами;
- выступать перед Парламентом Республики Казахстан и его Палатами, на заседаниях Правительства Республики при обсуждении важных для страны вопросов; возглавлять Ассамблею народа Казахстана; входить в состав Совета Безопасности Республики Казахстан; входить в состав Конституционного Совета Республики Казахстан».
Кроме того, в соответствии со ст.2 Закона:
«Парламент Республики Казахстан в ознаменование особых заслуг Первого Президента Республики Казахстан перед Отечеством учреждает:
1) государственную награду – орден «Қазақстан Республикасының Тұңғыш Президентi Нұрсұлтан Назарбаев», награждение которым производится за особые заслуги граждан в государственной и общественной деятельности;
2) ежегодную Государственную премию мира и прогресса Первого Президента Республики Казахстан, которая присуждается Президентом Республики Казахстан за развитие демократии и социального прогресса, за укрепление мира и дружбы между народами».
Во время принятия этого закона («О Первом Президенте Республики Казахстан–Елбасы» – ред.) вставал вопрос о его легитимности. Дело в том, что закон принимали как конституционный, но в Конституции был определен ограниченный перечень законов, которые могли бы быть приняты как конституционные (о Президенте, о Парламенте, о Правительстве, о Конституционном Совете, о всенародном Референдуме, о выборах, о государственных символах, о судебной системе и статусе судей). Закона о Первом Президенте в этом списке на момент его принятия не было.
Конституционный Совет в своем постановлении от 3 июля 2000 года попытался решить эту проблему, указав:
«Законы, согласно статье 92 Конституции, названные в ней конституционными, должны быть приняты в течение года со дня вступления этой Конституции в силу. Это положение следует понимать так, что оно установило, какие конституционные законы подлежат первоочередному принятию, но не означает, что конституционные законы, названные таковыми в тексте Конституции, определены ею исчерпывающе.
Конституционно-правовой основой принятия Конституционного закона «О Первом Президенте Республики Казахстан» являются нормы статьи 46, подпункта 20) статьи 44, статьи 71, а также положения Преамбулы и пункта 2 статьи 1 Конституции Республики Казахстан».
На мой взгляд, это спорное, неверное и опасное положение. Конституционные законы потому и названы Конституционными, что они прямо вытекают из Конституции. Поэтому только Конституция может объявить их таковыми. А называть их конституционными только на том основании, что о предмете их регулирования есть упоминание в Конституции, не совсем правильно и может привести к произволу в решении этого вопроса. Например, в Конституции есть регулирование отношений в сфере брака и семьи, жилищных отношений и т.п. Значит ли это, что можно принять Конституционный закон о браке и семье, Конституционный закон о жилище и т.п.? Но в отношении них хотя бы есть регулирование в Конституции. А вот как быть, например, с Конституционным законом о Международном финансовом центре «Астана» (от 7 декабря 2015г.)? Об этом Центре нет, и не может быть никакого упоминания в Конституции. Тем не менее, этот закон тоже был принят как Конституционный!
Что же касается Конституционного закона о первом президенте, то норма о том, что «статус и полномочия Первого Президента Казахстана определяются Конституцией Республики и Конституционным законом» (п.4 ст. 46 Конституции), была включена в Конституцию только в 2007 году (закон от 21 мая).
ИЗМЕНЕНИЯ,
внесённые в закон о первом президенте
1.Конституционным законом от 14 июня 2010 года – слова «Первый Президент РК» дополнены словами «Лидер Нации».
Кроме того, неприкосновенность имущества, принадлежащего первому президенту–лидеру Нации, распространена на членов его семьи. А также на используемые ими жилище и служебные помещения, служебный транспорт, средства связи, переписку, принадлежащие им документы. Гарантируется банковская тайна и неприкосновенность банковских счетов первого президента РК –лидера Нации и совместно проживающих с ним членов его семьи.
Данный закон Н.А. Назарбаев отказался подписывать. Поэтому его подписали другие лица. В конце текста закона указано:
«Настоящий Конституционный закон скреплен подписями Председателя Сената Парламента – Токаева К.К., Председателя Мажилиса Парламента – Мухамеджанова У.Б., Премьер-Министра –Масимова К.К., что свидетельствует о юридической корректности настоящего Конституционного закона и о юридической ответственности этих должностных лиц за его законность».
Надо сказать, что такой порядок принятия законов Конституцией не предусмотрен. В п. 2 ст. 62 Конституции закреплено, что законы РК вступают в силу после их подписания именно президентом.
Однако в Конституционном законе от 16 октября 1995 г. «О Парламенте Республики Казахстан и статуте его депутатов» в пунктах 2 и 3 ст.19 предусмотрено, что президент в месячный срок подписывает закон или возвращает его обратно с замечаниями. Если в месячный срок закон не возвращен, он считается подписанным. В данном случае президент закон не возвратил.
2.Конституционным законом от 2 января 2012 года – статья 1 закона о первом президенте дополнена частью третьей:
«Первый Президент Республики Казахстан–Лидер Нации» по своему статусу обладает званием «Халық қаһарманы» (Народный герой) с вручением знака особого отличия – Золотой звезды и ордена «Отан».
При принятии этого закона президент поступил аналогично – отказался его подписывать, но не возвратил обратно. По истечении месячного срока закон вступил в силу. К этому закону был сделан следующий комментарий:
«Конституционный закон «О внесении дополнения в Конституционный закон Республики Казахстан «О Первом Президенте Республики Казахстан–Лидере Наций» не подписан Президентом Республики Казахстан, но в соответствии со статьей 19 Конституционного закона «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» считается подписанным, в связи с чем вступил в силу и введен в действие.
Конституционный закон скреплен подписями Председателя Сената Парламента и Премьер-Министра, что согласно пункту 3 статьи 45 Конституции свидетельствует о юридической ответственности этих должностных лиц за его законность».
3.Конституционным законом от 3 июля 2013 года неприкосновенность имущества распространена на имущество, принадлежащее фонду первого президента, уточнен статус его канцелярии, личная библиотека и личный архив объявлены национальным достоянием и переданы из собственности первого президента в собственность государства.
4. Конституционным законом от 20 июля 2000 года внесены некоторые незначительные дополнения в ст. 3 о неприкосновенности и в ст. 6 об охране первого президента.
5. Конституционным законом от 15 июня 2017 года слова «Лидер Нации» заменены словом «Елбасы».
6.Конституционным законом от 22 декабря 2017года право входить в состав Совета Безопасности РК заменено на право возглавлять Совет Безопасности.
К этому можно добавить, что 5 июля 2018 года был принят закон РК «О Совете Безопасности РК».
Нормативным постановлением Конституционного Совета от 28 июня 2018 года данный закон был признан соответствующим Конституции. В частности, в постановлении было отмечено, что:
«Конституционно-правовой статус Совета Безопасности характеризует его особое положение и согласуется с подпунктом 20) статьи 44 Конституции Республики Казахстан».
А теперь посмотрим, что записано в подпункте 20) ст.44 Конституции:
«Президент РК: образует Совет Безопасности и иные консультативно-совещательные органы, а также Ассамблею народа Казахстана и Высший Судебный Совет».
То есть, речь идет о консультативно-совещательном органе при президенте (ст.33 Конституционного закона РК от 26 декабря 1995 г. «О Президенте РК»). Между тем, судя по закону о Совете Безопасности, данный орган мало похож на консультативно-совещательный.
Соответственно, в законе о Совете Безопасности нет ни одного упоминания о том, что он является консультативно-совещательным органом. Напротив, в статьях 1 и 3 закреплено, что он является конституционным органом с мощными функциями вплоть до заслушивания ежегодного доклада правительства, первых руководителей государственных органов, обсуждения кандидатов на должности первых руководителей всех центральных и местных исполнительных органов и т.п.
Решения Совета Безопасности вступают в силу после утверждения его председателем, при необходимости они реализуются еще и актами президента РК (п. 5 ст. 6 закона).
Но главным показателем для меня, как юриста, является включение в закон о правовых актах от 6 апреля 2016 г. нормативных правовых актов председателя Совета Безопасности РК, причем сразу после нормативных правовых указов президента (подпункт 2-1) п.2 ст.7 закона). Более того, акты председателя Совбеза, наряду с нормативными постановлениями Конституционного Совета и Верховного суда, находятся вне иерархии нормативных правовых актов, установленной пунктами 1 и 2 ст. 10 закона о правовых актах (п.5 ст.10 Закона).
Таким образом, акты председателя Совета Безопасности котируются почти наравне с указами президента и выше любого другого нормативного акта. Более того, они находятся вне иерархии нормативных правовых актов (как юристу, мне это представляется непонятным и ошибочным, но факт есть факт).
Поэтому очень трудно говорить о том, что Совет Безопасности является консультативно-совещательным органом при президенте страны. Тут, явно или неявно, наблюдается противоречие подпункту 20) ст.44 Конституции. В связи с этим юристам, готовившим проект закона о Совете Безопасности, следовало бы поставить вопрос о внесении соответствующих изменений в подпункт 20) ст.44 Конституции.
ЧТО ДАЛЬШЕ?
Таким образом, внесенные изменения привели к тому, что сегодня Конституция страны существенно отличается от той, какой она была в 1995 году.
При этом бросается в глаза юридический подтекст: эти изменения во многом персонифицированно «направлены» на первого президента «в знак признания его исторических заслуг перед народом Казахстана». Следовательно, на второго и последующих президентов РК они не распространяются. Поэтому можно предположить, что по мере транзита власти все эти изменения перестанут действовать, и Конституция приобретет первозданный вид.
Я не знаю, как будут дальше развиваться события, но я думаю, что в любом случае необходима конституционная реформа. Поэтому у меня есть предложения, которые, как мне представляется, помогут в демократизации государства и развитии гражданского общества Казахстана.
- Реорганизовать парламент, сделать его однопалатным как более отвечающем унитарности государства, убрать все нормы, ограничивающие его деятельность. Ввести выборность всех без исключения депутатов.
- Передать парламенту функции назначения и освобождения от должности главы и членов правительства, а также заслушивания их регулярных отчетов о результатах своей деятельности.
- Создать при парламенте постоянную Общественную палату (по 2-3 представителя от каждой области и городов республиканского значения). Поручить ей предварительное обсуждение каждого законопроекта – для максимального учета интересов жителей каждого региона страны.
- Принять новый закон о выборах. Выборы должны быть тайными, прямыми, в основном по мажоритарной системе (за отдельных кандидатов). Выборы по пропорциональной системе, даже если их предусмотреть, то в небольшом процентном соотношении с выборами по одномандатным округам. Восстановить возможность самовыдвижения. Предусмотреть участие наблюдателей от всех участвующих в выборах кандидатов, от партий и общественных объединений на всех стадиях избирательного процесса, в том числе при вскрытии урн и подсчете голосов. То же самое при онлайн-выборах.
- Убрать все ограничения для создания партий. Пусть партий будет много, и пусть все они борются за голоса избирателей.
- Избирать акимов всех уровней всенародно, на конкурсной основе.
- Ввести выборность судей всех уровней населением соответствующего региона, вплоть до Верховного Суда. Может быть, это устранит зависимость судей от вышестоящего начальства и поможет в борьбе с коррупцией, разлагающей судебную систему.
- Преобразовать Конституционный Совет в Конституционный Суд с предоставлением ему права рассматривать на предмет соответствия Конституции как законопроектов, так и вступивших в силу законов, и подзаконных актов по заявлениям государственных органов (в том числе судов), юридических лиц и любого гражданина.
- Запретить трансферты из Национального фонда в бюджет на текущие цели. Направлять средства Нацфонда на социальное страхование, здравоохранение, образование и науку, а также на прямые выплаты дивидендов населению. Последнее предложение выглядит популистским, но именно так живут ряд стран, например, соседняя Монголия. Там значительно меньше природных ресурсов, чем в Казахстане, и, тем не менее, каждый гражданин ежегодно получает определенную сумму – пока по 1 тысяче долларов на человека, но есть тенденция роста.
- Отменить декларирование доходов граждан, кроме государственных служащих. В отношении людей, живущих на зарплату, оно бессмысленно и принесет лишь новые расходы и путаницу. В основном декларирование ударит по среднему классу. Кроме того, у меня есть серьезные опасения, что при нашем уровне коррупции данные декларирования могут легко попасть в руки криминала.
Все эти преобразования могут быть произведены даже без внесения больших изменений в Конституцию и не приведут к изменению конституционного строя. Но они способны послужить существенному оздоровлению общественной обстановки, во многом снять протестные настроения, способствовать развитию демократии и принципов справедливости в Казахстане.